一、项目概况

（一）项目基础情况

1、项目背景

即墨市发展和改革局2011年发布《即墨市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，继续实施墨水河及重要河道综合治理工程，实施城市河道的生态修复，提高流域内的生态环境质量。以“三河五库”管理为重点，加强饮用水源地保护。加强工业污水综合治理，强化工业污水排放监控，确保废水达标排放。在此背景下，经青岛市即墨区人民政府（原即墨市人民政府，下同）批准，青岛市即墨区住房和城乡建设局（原即墨市城建局，下同）提出建设 300 吨/天污泥碳化处理处置中心项目，对市政污泥进行减量化、稳定化、无害化、资源化处理。

2015年即墨市入选国家发改委、住房和城乡建设部联合印发深化县城基础设施投融资体制改革试点县名单，成为山东省4个试点县(市)之一，也是青岛市唯一入选的县级市。此次试点内容主要包括6个方面，分别是统筹优化基础设施管理运行机制，建立科学完善的城市规划体系，加快建设基础设施重点项目，积极推行政府和社会资本合作(PPP)模式，构建多元化市场融资渠道，调整优化市政基础设施价格机制。

2016年6月即墨区住房和城乡建设局负责编制的“即墨市污泥处置中心 PPP 项目实施方案”中提到，即墨区运行的污水处理厂有 3 座，分别为即发污水处理厂、西部污水处理厂及北部污水处理厂。其中即发污水处理厂处理规模 20 万吨/天，污泥处置工艺为离心脱水，日污泥产量为 200 吨/天处理后污泥含水率 80%。西部污水处理厂处理规模 3 万吨/天，污泥处置工艺为机械脱水，日污泥产量为 35 吨/天，处理后污泥含水率 80%。北部污水处理厂处理规模 3 万吨/天，污泥处置工艺为机械脱水，日污泥产量为 10 吨/天，处理后污泥含水率 80%。现状即墨市 3 座污水处理厂产泥量总计 245 吨/天。即墨区在未建成污泥处置中心之前，大部分污泥都是采用生物堆肥方式进行无害化处置，且受场地及后续产品出路的限制，污泥处置不及时的情况时有发生；剩余污泥主要用作苗圃绿化肥料，达不到无害化处置的要求，且能够收纳污泥的苗圃有限，易造成污染。

根据区域规划新建污水处理厂日益增多，将伴随产生大量的污泥，本着污泥处置“无害化、稳定化、减量化、资源化”的处置原则，需要扩大污泥处置厂处理规模，加强资源化利用能力，污泥无害化处置达到 100%。

为促进项目建设，创新基础设施建设投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，缓解地方政府财政压力，即墨区政府确定即墨区污泥处置中心工程项目采用 PPP模式运作。即墨区污泥处置中心工程项目属于公共服 务领域建设项目，项目的实施有利于完善区域城市基础设施条件，对促进区域经济社会快速发展具有重要作用。项目采用 PPP运作模式，符合国家、山东省及青岛市关于鼓励采 用政府和社会资本合作模式相关政策要求，一方面可缓解政府财政支出压力、加快项目进度，另一方面将创新城市基础设施投融资模式、提高公共服务的效率与质量，为同类项目发挥带动示范作用，对建设和谐即墨有着重要的现实意义。

2、项目主要内容

该项目位于青岛市即墨区孙家庄村东侧的即墨污水处理有限公司厂区内，项目占地面积5376.5㎡，建筑面积2124.1㎡（其中地上面积1869.4㎡，地下面积254.7㎡）。

厂区主要构筑物包括进料及储存车间1座、污泥调理车间1座、污泥深度脱水车间1座、污泥处置车间1座。主要设备包括污泥预处理系统及脱水系统1套（4台机械脱水设备、3台叠螺浓缩机等）、污泥干燥及碳化系统（包括干燥机、碳化机）2套等。污染防治设备与设施包括“水喷淋+生物除臭系统”1套、“SNCR+旋风除尘+氧化脱硝+湿法脱硫+管束除尘+湿电除尘+活性吸附”2套。

目前运行的生产工艺：污泥处理处置工艺采用“叠螺浓缩+板框压滤+干化碳化”；有组织废气处理工艺采用：“SNCR+旋风除尘+氧化脱硝+湿法脱硫+管束除尘+湿电除尘+活性炭吸附”工艺；无组织废气处理工艺：“降温除尘+生物除臭”。

污泥处置量：根据《青岛市即墨区发展和改革局关于即墨区污泥处置中心工程可行性研究报告的批复》（即发改字[2018]61号）中即墨区污泥处置中心工程项目建设规模约为300吨/天（即发厂200吨、北厂42吨、西厂58吨）。

（二）项目资金投入情况

本项目工程总投资 13972.61万元，其中第一部分工程费用11708.88万元，第二部分工程建设其他费用 1125.52万元，预备费770.06万元，建设期利息 239.63万元，铺底流动资金 128.52万元。

（三）组织管理情况

根据《即墨市污泥处置中心PPP项目政府和社会资本合作（PPP）模式项目合同》（以下简称“PPP合同”），本项目采用PPP方式运作该项目，即墨市政府授权青岛市即墨区住房和城乡建设局作为本项目的实施机构，代表即墨市政府授予项目公司（指由深圳市中世环境科技控股有限公司（联合体牵头）、青岛颐美盛环境科技有限责任公司联合体成立的项目公司—青岛中世美盛环境科技有限公司）投融资、设计、建设、运营、维护、移交本项目，并依据合同约定获取收益的特许权利，合作期结束后将项目资产、股权、设施及相关权益全部无偿移交甲方或市政府指定机构。

根据PPP合同，本项目合作期限30年，包括建设期与运营期，运营期自商业运营日起至合作期满。

1、项目公司成立

按照合同规定由通过项目采购确定的社会资本成立项目公司，社会资本股权比例 100%，本项目建设总投资约 13972.61 万元，项目资本金为4191.61万元，约占总投资的 30 %，其余9781万元可采用银行贷款、股东借款、基金融资等方式由项目公司自主完成融资。

2、项目融资结构

项目拟采用政府与社会资本合作（PPP）模式，即项目投资拟全部由社会资本筹集投入。

3、项目公司职责

（1）投资建设：负责筹集建设资金、开展项目前期工作、办理基本建设程序手续、组织项目施工、按期保质完成项目建设。

（2）运营维护：项目建设完成后，负责即墨西部污水处理厂扩建部分的运营和维护，并接受政府及社会监管。政府通过支付污水理服务费的形式满足社会资本合理投资回报要求。

（3）移交：合同期满后，项目公司将项目资产无偿移交给即墨区城乡建设局或政府指定的其他机构。

（四）项目绩效目标

1、绩效目标定义: 绩效目标指预算资金在一定区域范围一定期限内预期达到的产出和效果。绩效目标是项目库管理、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。

2、绩效目标编制原则: 绩效目标按照指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配的原则进行设置。

（1）指向明确。绩效目标应符合市委市政府决策部署、经济事业发展规划和职责职能等要求，突出部门履职任务，体现核心产出和效果，并与相应的预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关。

（2）细化量化。绩效目标应定量细化，量化数据易于获取。不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但应具有可衡量性。

（3）合理可行。绩效目标需经过调查研究和科学论证，符合客观实际。指标值的设定应参考计划标准、行业标准、历史标准等绩效标准，能够在一定期限内如期实现。

（4）相应匹配。绩效目标应与计划期内的任务数或计划数相对与预算确定的投资额或资金量相匹配，避免指标值设立过高或过低。

二、项目全过程绩效管理考核基本情况

（一）绩效评价的方法

本次工作主要采用案卷研究、数据分析、汇总整理等方法，对资料进行梳理、分析。鉴于本次绩效评价的特点，工作组根据项目各单位提供资料并实施现场评价。

1、案卷研究                                    

案卷研究主要是对项目资料、国家及地方出台的相关政策、规划、各种相关的研究报告和咨询报告等文档资料进行研究，并从中寻找有价值的数据的过程。针对本项目主要研究文件包括政策法律及规范文件、项目公司基本资料、PPP项目各工作阶段相关资料。具体如下：

（1)法律法规、标准规范

①与项目公司组建、经营有关的法律法规和规章制度；

②即墨区国民经济与社会发展规划、方针政策；

③污泥处理行业政策、行业标准及专业技术规范；

④即墨区关于PPP项目绩效评价的管理办法与规定。

（2)项目实施机构提供的基础资料

①项目可行性研究报告、评审意见及批复；

②项目实施方案及批复；

③社会资本采购招标文件；

④PPP项目合同、补充合同或承继协议。

（3)项目公司提供的基础资料

①项目公司发展规划、年度工作总结、工作计划、工作目标；

②项目公司内控管理制度，包括处理厂生产管理制度、生产会议制度、岗位责任制度、考核制度、设备管理制度、技术培训制度、化验室管理制度、安全管理制度、材料物耗、车辆安全管理等；

③上级部门和单位审查报告及财政监督检查报告；

④生产运行管理资料。

2、资料收集与数据整理

作为第三方绩效评价咨询单位，在开展本次PPP项目绩效评价过程中，根据具体情况向项目实施机构、政府出资方代表、项目公司、项目监管部门等相关单位收集资料。对于书面文件，甄别真伪，确认书面资料的真实性、准确性和可靠性，对于部分资料，对出具文件的单位或部门采用电话调查、函证、分析性复核进行验证。为便于对资料和数据进行梳理和汇总，拟定出所需要的资料清单和相关表格，并协助相关单位进行提供或填写。

（二）绩效评价原则

1、科学规范原则

依据国家相关法律、法规和政策制度及项目合同约定开展绩效评价工作，采用定性和定量分析相结合的方法，评价指标要科学客观，基础数据要真实准确。

2、公开公正原则  

绩效评价工作要坚持客观、公正，从评价对象的实际出发，以事实为依据，公平合理开展评价工作；评价结果要求依法公开，接受监督。

3、目标导向

以项目绩效目标作为绩效评价的起点和评价标准；在评价过程中推动利益相关方积极参与。

4、重要性原则

优先选择最能代表和反映项目产出及效果的核心目标与指标，关注对实现绩效目标有重要影响的核心指标。

5、针对性原则

针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。

（三）绩效评价的依据

1、《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》。

2、关于印发《政府和社会资本合作（PPP)项目绩效管理 操作指引》的通知（财金（2020)13号）。

3、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》 （财金（2019)10号）。

4、关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）意见的函》（财办金（2019)94号）。

5、《关于规范政府和社会资本合作（PPP)综合信息平台 项目库管理的通知》（财办金（2017)92号）。

6、关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金（2016)92号）。

7、《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金（2016）32号）。

8、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》

（财金（2014）156号）。

9、《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预 （2011）416号）。

10、《国家发展改革委住房城乡建设部关于开展重大市政工程领域政府社会资本合作（PPP）创新工作的通知》（发 改投资（2016）2068号）。

11、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资（2014）2724号）。

12、《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015年第25号令）》。

13、《政府制定价格成本监审办法》。

14、《青岛市即墨区住房和城乡建设局即墨市污泥处置中心工程项目竣工环境保护验收意见》。

15、《青岛市生态环境局即墨分局关于青岛市即墨区住房和城乡建设局即墨市污泥处置中心工程项目固体废物污染防治设施竣工验收意见的函》。

16、《青岛市即墨区住房和城乡建设局关于<青岛中世美盛环境科技有限公司关于即墨区污泥处置中心商业运营的申请>的回复》。

17、《青岛市即墨区住房和城乡建设局关于即墨区污泥处置中心相关情况的请示》。

18、《青岛市即墨区住房和城乡建设局<关于即墨区污泥处

置中心相关情况的请示>的办理意见》。

（四）实施过程

本次绩效评价工作分为前期准备、组织实施和总结阶段，各阶段具体工作安排如下。

1、前期准备

2023年7月17日，即墨区财政局与第三方服务机构联合组建了绩效评价工作组，并在与即墨区财政局、即墨区住房和城乡建设局充分沟通的基础上，开展资料收集、整理和分析工作。 8月8日，评价工作组完成工作方案、评价指标体系、资料清单等的编制。

2、组织实施

内部培训。8月15日，评价工作组举办内部培训会议，对 评价工作安排、工作纪律、工作注意事项等进行布置说明，研究讨论评价重点和评价指标体系等。

非现场评价。工作组对项目单位提交绩效评价资料进行全面审核的基础上，对发现问题进行沟通确认。

现场评价。通过实地调研的方式，对项目的资金支出情况、基础表数据复核及管理情况进行复核，以发现其在实施过程中存在的问题，并通过现场勘查的方式了解项目的实施及完成情况，为提高资金的经济性、效率性、效益性建言献策。

3、总结阶段

评价组根据评价结果，撰写即墨区污泥处置中心全过程绩

效管理考核评价报告，经内部三级审核后，提交即墨区财政局和项目主管部门征求意见，并根据反馈意见对报告进行修改完善，再次提交报告。

（五）指标体系

1、指标体系设计总体思路

根据PPP项目的特点及要求，并结合污泥处置项目的特点， 评价组研究并细化绩效评价指标体系。根据《财政部关于印发<财政支出绩效评价管理暂行办法>的通知》、《关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》等文件，设计了一级指标和二级指标及其权重，按照绩效评价的基本原理、原则和项目特点，由评价小组设计了三级指标及其权重。

评价指标体系按照逻辑分析法设计，包括决策、过程、产出、效益四部分内容，力求全面考察项目立项、资金投入、过程管理、产出效果和社会效益。

此次绩效评价的指标体系，分为决策、过程、产出、效益四类一级指标。其中，决策类指标按照一般绩效评价指标体系中的共性指标进行设置。过程类指标在结合项目特点进行了部分细化。产出、效益类则根据项目的具体情况进行了个性化设置。产出类指标结合该项目特点从项目实际完成率、完成及时率、质量达标率、成本节约率等方面进行考察；效益类则从社会效益、生态效益、项目成效、可持续影响和服务对象满意度等方面进行考察。

评价指标体系按照逻辑分析法设计，包括决策、过程、产出、效益四部分内容，力求全面考察项目立项、资金投入、过程管理、产出效果和社会效益。

此次绩效评价的指标体系，分为决策、过程、产出、效益四类一级指标。其中，决策类指标按照一般绩效评价指标体系中的共性指标进行设置。过程类指标在结合项目特点进行了部分细化。产出、效益类则根据项目的具体情况进行了个性化设置。产出类指标结合该项目特点从项目实际完成率、完成及时率、质量达标率、成本节约率等方面进行考察；效益类则从社会效益、生态效益、项目成效、可持续影响和服务对象满意度等方面进行考察。

2、指标体系

指标权重与评分标准设计

（1）权重

本方案评价指标体系各指标的权重由评价小组根据项目特征和评估需求，在调研基础上依据指标的重要性及其资金占比产生。

（2）评价标准

本方案的评价标准是依据绩效评价基本原理，分别按照计划标准、行业标准等制定。

定性指标，一般通过问卷采集相关数据，在实施过程运用等级描述法进行考核，通过设置分级标准来显示该指标认可程度的差异。

定量指标，是可以精确衡量并能设定数量绩效目标的考核指标。在评价过程中主要采用线性判断为主，区间范围判断为辅的方式进行考核。通过参照国家标准、计划标准或通用标准设定目标值或目标区间范围，再通过线性判断或范围判断，明确指标得分情况。

（3）评价指标体系

根据指标体系设计思路、指标权重与评分标准设计思路，形成项目的绩效评价指标体系，包括评价指标、权重、指标解释、目标值、评分标准等。评价指标体系详见附件1。

3、评价结果等级划分标准

根据《青岛市财政支出绩效评价管理办法》：“绩效评价应当严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定量和定性相结合的方法”。本次绩效评价坚持定量优先、简便有效的原则，对于确实不能以定量指标评价的，采取在定性分析的基础上，根据绩效评价情况予以评价。

评价结果包括综合评分和评级，一般分为四个级别：优(成效显著)、良(成效明显)、中(成效一般)、差(成效较差)。大于90分的为优，80分（含）-90分的为良，70分（含）-80分的为中，小于70分的为差。

4、基础表

基础表是评价的重要数据来源，由被评价单位负责填报并对数据的真实性负责加盖单位公章，体现了评价的客观性和科学性。

5、指标分析

本次绩效评价工作从决策、过程、产出、效益四方面对本项目资金的绩效情况进行评分。

（1）决策

决策指标从项目立项、绩效目标、资金投入三个角度来考察。决策类指标分值20分，实际得分16.25分，得分率为81.25%。指标得分情况见表2.1。

表2.1决策指标得分情况

A101 立项依据充分性：权重分为3分，实际得分3分。根据被评价单位提供资料，项目立项符合国家法律法规、国民经济发展规划和相关政策，符合行业发展规划和政策要求。根据评分标准，本项指标得全部权重分，即得3分。

A102 立项程序规范性：权重分为3分，实际得分3分。根据被评价单位提供资料，项目按照规定的程序申请设立，所提交的文件、材料符合要求，事前已经过必要的集体决策等。根据评分标准，本项指标得100%权重分，即得3分。

A201 绩效目标合理性：权重分为3分，实际得分2.25分。根据被评价单位提供资料，绩效目标与工作内容具有相关性，预期产出和效果符合正常业绩水平，绩效目标与预算确定的资金量不相匹配。根据评分标准，扣除④项1/4权重分，本项指标得3/4权重，即得2.25分。

A202 绩效指标明确性：权重分为3分，实际得分1分。根据被评价单位提供的绩效目标申报表，绩效目标未细化分解为具体的绩效指标，部分指标值不可衡量，扣除第①②项2/3权重分，本项指标得1/3权重，即得1分。

A301 预算编制科学性：权重分为4分，实际得分3分。根据被评价单位提供资料，预算经政府批复，预算内容与项目内容匹配，但预算额度测算依据充分，预算确定的项目投资额与工作任务不相匹配，根据评分标准，扣除第④项权重分，本项指标得3/4权重分，即得3分。

A302资金分配合理性：权重分为4分，实际得分4分。根据被评价单位提供资料，资金分配与招投标结果一致。预算安排内容与专项资金的设立目的及年度工作重点相匹配。根据评分标准，本项指标得全部权重分，即得4分。

（2）过程

过程指标从资金管理、组织实施两个方面对项目的过程情况进行考核。过程类指标分值20分，实际得20分，得分率为100%。指标的得分情况如表2.2所示。

表2.2 过程指标得分情况

B101 资金到位率：权重分为2分，实际得分为2分。根据被评价单位提供的资料，资金到位率100%，根据评分标准，即得2分。

B102 预算执行率：权重分为2分，实际得分为2分。截止评价前，通过被评价单位提供的凭证、发票对比，预算执行率为100%。根据评分标准，本项指标得全部权重分，即得2分。

B103 资金使用合规性：权重分为4分，实际得分为4分。根据被评价单位提供资料，资金使用符合国家法规及专项资金管理办法，资金拨付有完整的审批程序，符合预算批复规定的用途，根据评分标准，本项得全部权重分，即得4分。

B201 管理制度健全性：权重分为4分，实际得分为4分。根据被评价单位提供资料，项目实施单位的管理制度健全，已制定或具有相应的财务和业务管理制度，财务和业务管理制度合法、合规、完整。根据评分标准，本项得全部权重分，即得4分。

B202 制度执行有效性：权重分为8分，实际得分为8分。根据被评价单位提供资料，项目实施符合相关法律法规和相关管理规定，调整及支出调整手续完备，档案资料齐全，项目实施的部分人员条件及信息支撑等落实到位，根据评分标准，本项得全部权重分，即得8分。

（3）产出

产出指标从实际完成率、数量变动率、质量达标率、完成及时率、成本节约率等方面进行考察。产出指标权重25分，实际得分12.5分，得分率50%。产出指标的得分情况如表2.3所示。

表2.3 产出指标得分情况

C101 实际完成率：权重分为5分，实际得分为2.5分。根据被评价单位提供资料及现场勘查，实际完成数量与绩效目标数量差距较大，通过论证分析具体原因，本项扣除50%权重分，即得2.5分。

C102 数量变动率：权重分为5分，实际得分为0分。根据被评价单位提供资料，计算2022年各处污泥处理量，其中：

1）2022年绩效目标污泥处理量为127750吨，2022年实际污泥处理量为98742.72吨；

2）2021年实际污泥处理量为115821.58吨；

根据评分标准，结合2021年及2022年污泥处理量得项目数量变动率为-14.75%，未符合条件，本项指标不得分。

C201质量达标率：权重分为5分，实际得分为5分。根据被评价单位提供资料，各项目均通过专业技术人员检查验收，验收达标。质量完成率达到100%，根据评分标准，本项得全部权重分，即得5分。

C301完成及时率：权重分为5分，实际得分为5分。根据被评价单位提供资料，各污泥厂产生的污泥已全部处理，依据规定实施期内完成的数量计算所得完成及时率为100%。根据评分标准，本项得全部权重分，即得5分。

C401成本节约率：权重分为5分，实际得分为0分。根据被评价单位提供资料，实际支出无成本节约，本项扣除全部权重分，即得0分。

（4）效益

效益指标主要从社会效益、生态效益、项目成效、政策可持续性、项目发展机制可持续性、服务对象满意度等方面对资金使用的效益进行考察，效益指标权重35分，实际得分35分，得分率为100%。效益指标的得分情况如表2.4所示。

表2.4效益指标得分情况

D101 社会效益：权重分为8分，实际得分为8分。根据被评价单位提供资料，污泥处置得到了安全处并达到减量化、资源化、无害化、稳定化等要求，根据评分标准，本项得全部权重分，即得8分。

D102 生态效益：权重分为8分，实际得分为8分。根据被评价单位提供资料，各检测指标达标。根据评分标准，本项得全部权重分，即得8分。

D201 政策可持续性：权重分为3分，实际得分为3分。已制定能够使项目后续运行的政策性文件《即墨污泥处置中心PPP 项目政府和社会资本合作模式项目合同》。

从经济、社会和生态效益等方面长远考虑和对未来风险的分析，政策成效发挥可持续发展有效果。根据评分标准，本项得全部权重分，即得3分。

D202 项目机制可持续性：权重分为3分，实际得分为3分。根据被评价单位提供资料，《即墨污泥处置中心PPP 项目政府和社会资本合作模式项目合同》已明确了项目的可持续性发展机制，根据评分标准，本项得全部权重分，即得3分。

D301 处置方案实施成效性：权重分为8分，实际得分为8分。根据被评价单位提供的即墨区污泥处置运行考核细则，项

目单位均达标，根据评分标准，本项得全部权重分，即得8分。

D401 服务对象满意度：权重分为5分，实际得分为5分。根据“即墨区污泥处置中心PPP项目满意度调查问卷”发放情况，共回收有效问卷30份，依据调查结果，综合判定满意度达到指标值95%。根据评分标准，本项得满分，即得5分。

三、综合分析

（一）项目的主要时间线。本工程于2017年12月11日取得了环评批复，2018年3月7日取得可行性研究报告的批复。2018年11月1日开工建设，2019年10月30日完成初步性能测试，施工期12个月。试运营期为2019年11月1日～2020年4月30日，试运营期限6个月，项目总建设期18个月。2020年5月正式商业运营，至合同期满，剩余商业运营期限为28.5年。

（二）核心处理工艺。本项目主体工艺为“污水处理厂脱水后污泥（80%含水率污泥）储存输送系统+污泥高温碳化核心处理设备+碳化污泥输送储存系统”。污泥高温炭化技术即炭化时不加压，温度为 649-982℃。该技术需先将污泥干化至含水率约 30%，然后进入炭化炉高温炭化造粒。

高温碳化技术具有以下优点：

1、高温碳化工艺在工艺过程中可以直接利用污泥中所包含的热值，用碳化炉中产生的合成气作为燃料，直接供给干化阶段使用。

2、高温碳化全面地实现了污泥的减量化、无害化和资源化目标。减量化达到原始污泥的85%以上。

3、在高温碳化中，原始污泥中的所有水分都是被蒸发的，高温碳化并不产生脱水生物浓液，无需考虑生物浓液的处理。

4、高温碳化技术的碳化污泥含水率在10%以下，可以作为制砖、建材路基等的原材料使用。

本项目选用的高温碳化技术历史较长，技术成熟，处理后污泥含水率一般在10%以下，虽耗能较高但可以充分利用污泥中的热值，不存在二次污染问题。

（三）政策实施效果较为显著。项目的实施有利于完善区域城市基础设施条件，对促进区域经济社会快速发展具有重要作用。项目采用PPP 运作模式，符合国家、山东省及青岛市关于鼓励采用政府和社会资本合作模式相关政策要求，一方面可缓解政府财政支出压力、加快项目进度，另一方面将创新城市基础设施投融资模式、提高公共服务的效率与质量，为同类项目发挥带动示范作用，对建设和谐即墨有着重要的现实意义，政策实施取得了良好成效。

（四）政策实施减轻当期财政压力、提高管理水平起到积极作用。采用PPP这一创新模式筹集社会资金，可有效减轻当期的财政压力；有利于加快政府职能的转变，将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合；通过政府与社会资本合作，将项目的各类风

险由参与方按职责分摊承担，从而实现最优风险分配。

（五）政策实施具备可持续性。即墨区政府高度重视城市基础设施建设，即墨区政府《2017年政府工作报告》中提出，未来5年，即墨区将以更高标准配套城市功能，其中将开展地下综合管廊建设试点，升级西部污水处理厂，建设污泥处理中心。

总体来看，即墨区污泥处置中心PPP项目实施程序较为有效、实施效果较为显著，但评价发现，绩效目标值与实际资金量不相匹配；绩效目标细化分解不齐全、指标值衡量标准与实际性存在偏差；实际处理量与目标量存在偏差等问题。评价工作组根据政策实施情况，从项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、组织实施、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、项目效益、项目成效、可持续影响、满意度情况进行了综合分析，并按照指标体系进行了量化评分。

该项目得分83.75分，综合绩效级别为“80分（含）-90分的为良时，正常支付污泥处理费，详见结果应用办法”，得分情况详即墨区污泥处置中心PPP项目全过程绩效管理考核评分表。

四、存在的问题

（一）绩效考核目标值与实际完成值存在偏差

评价中发现绩效考核目标值与实际完成值存在偏差。根据被评价单位提供资料，2022年绩效目标中的数量指标设置采取：污泥处置数量为127750吨（350吨/天*365天=127750吨），根据合同规定乙方应定期维护项目设施，提交维护方案。结合2022年项目单位提交的污泥每日处理记录表中有6天未处理污泥，设置目标绩效数量目标值应考虑刨除设施维护修理时间，绩效目标值设置过高。评价单位提供资料显示其完成值为98742.72吨，偏差率为22.71%，数量偏离明显。

（二）高能耗、低效率成为制约污泥处理持续发展的瓶颈

根据提报资料测算，即墨污泥处置中心日污泥处理量为67727.04吨/359天。根据被评价单位提供的即墨市污泥处置中心PPP项目实施方案表述“三座污水厂产生污泥总量为245吨/天”，一年的总污泥量为245吨/天*365天=89425吨，此数量低于提报资料中的污泥处置总量。

在我国建设资源节约型、环境友好型社会的今天，政府高度重视城镇污泥处理设施等环境公共基础设施建设，将其作为提升基本环境公共服务、改善环境质量的重大环保民生工程。污泥处理厂多数存在高能耗、低效率、运行费用高等的问题，而企业运行的费用来自于国家补贴和征收的污泥处理费，本项目要确保污泥处理厂良性循环，提高企业管理水平、加强成本控制、节能减耗、降低运营成本具有非常现实和重要的意义。

（三）项目运行考核细则不完善，未制定具体的改进措施

根据被评价单位提供的运行考核细则，发现存在未及时上报信息、人员管理不到位等问题，运行单位没有对发现的问题提出具体的改进措施。

运行单位制定的《预防和处理事故应急预案》中没有对人员进行火灾、触电、中毒、防汛、停电、重要设备故障等预案的演练方案，无法检验应急救援预案编制的科学性、实用性和可操作性，无法对应急预案做到持续改进，无法检验设备泄漏事故状态下，职工应急处置能力。

五、管理建议

（一）按照指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配的原则进行设置项目绩效目标

绩效考核表中列举了总目标，没有细量划分具体目标值。在外运处置污泥单价与自行处置污泥单价不一致的前提下，建议从节约资金方面考虑，提前确定较为科学的测算出合理的污泥处理量，尽可能在满足污泥处理能力的基础上，结合PPP合同选择最优处理方案。建议项目主管部门与项目运营方结合2020年至2022年三年实际处理的污泥量，较为准确的测算下一年度或实施期的污泥处理量。

（二）制定成本控制目标和任务，强化政策执行可行性

污泥处理厂的运行成本控制涉及到工艺运行、人员管理、设备管理等多个环节，应根据具体情况进行全面分析。

要对工作人员进行定期培训和交流，建立考核机制， 要求操作人员要了解生产工艺，正确掌握运用仪表设备等现场调整实际工艺参数的方法和技巧，定期分析班组工艺运行情况和各种主要设备的能耗指标及存在的问题，并商讨如何解决和改进，提高工艺控制水平，促进管理水平的整体提升，把成本控制贯穿于企业的建设和管理过程中。严格落实设备、设施养护制度和养护标准，做好设备的日常维护与保养，尽量减少设备的故障率，延长设备的使用寿命。提高操作人员自身动手能力、检修能力，减少维修费用。

要加强生产过程的耗材控制，节能降耗药剂费、电费、燃气费、碳渣运输费、供水费等是生产过程中必须发生的费用，应完善计量工作，做好核算，在确保生产正常运行、满足出泥质量要求的前提下，加以控制。根据工艺参数，采用有效处理量、最低耗材等措施，有效降低成本。

（三）对项目实施中存在的问题组织整改，规范考核细则

针对本次评价中发现的运行考核制度未全面落实到位、无具体改进措施等问题，由被评价单位组织运行单位自查整改，并将整改情况报送主管部门。对于运行单位制定的《预防和处理事故应急预案》中关于人员进行火灾、触电、中毒、防汛、停电、重要设备故障等预案的演练方案，建议严格依据规定对应急预案进行演练，提高全员整体应急反应能力和意识。

六、社会调查方案

（一）社会调查方案

为客观测定本项目资金的社会效益，依据绩效评价的原理，引入“满意度”指标。评价小组对社会公众及相关服务对象开展满意度调查。

（二）现场核查方案

通过实地调研的方式，对项目的资金支出情况、基础表数据复核及管理情况进行复核，以发现其在实施过程中存在的问题，并通过现场勘查的方式了解项目的实施及完成情况，为提高资金的经济性、效率性、效益性建言献策。

七、评价的组织实施

（一）人员分工

评价小组负责完成全部评价工作，包括前期调查，制定工作方案，调查取数，撰写绩效评价报告。

（二）评价时间及主要工作安排

根据该评价项目特点，本次评价工作计划用时约3个月。即自2023年7月17日至2023年10月17日，若由于项目复杂或者现场评价难度较大，导致评价工作不能按期结束的，可视情况适当延长。具体安排如表4所示：

表4. 评价时间安排

注：各评价时间段可根据工作进展情况进行调整。

八、评价结论

（一）项目绩效评价综合结论

总体来看，即墨区污泥处置中心PPP项目实施程序较为有效、实施效果较为显著，评价中发现的一些问题，需在今后的工作中予以调整和完善。

运用由评价小组通过财政部门与即墨区住房和城乡建设局确认的指标评价体系及评分标准，通过基础数据填报、问卷调查、现场核查的数据，评价小组对本项目资金进行了独立客观的评价，最终项目整体评分为：83.75分，评价结论为“良”。各部分权重和得分情况见表1.

表1. 绩效得分整体情况表

（二）项目支出成本管控情况

1.项目支出标准和绩效目标设置情况

（1）项目支出标准情况   

根据《即墨市污泥处置中心PPP项目政府和社会资本合作（PPP）模式项目合同》及青岛市即墨区住房和城乡建设局《关于即墨区污泥处置中心相关情况的请示》的办理意见（即城乡督字[2020]181 号 ）相关文件内容。

即墨污泥处置中心项目运营成本远远高于招标价格，结合企业诉求和环保要求，为减轻项目公司资金压力，保障项目正常运营，建议自 2021 年 1 月 1 日起，参照即墨区西部污泥处置中心项目的单位总成本价格 390.8 元/吨暂时调整处置单价。

（2）绩效目标设置情况

确保我区各城镇污水厂污泥得到及时、安全处置，达到减量化、资源化、无害化、稳定化要求。

2.项目成本管控措施

即墨区住房和城乡建设局对污泥厂每天检测污泥处置量，形成污泥处置签证单，从源头上把控具体污泥处置数量。

3.成本预算执行情况

即墨区住房和城乡建设局提报2022年度污泥处置费4000万元，截止2022年12月31日，污泥处置费实际支出3503.54万元。

4.成本控制情况结论

项目主管部门应提前较为准确测算出污泥处理量，尽可能在满足污泥处理能力的基础上，结合PPP合同选择最优处理方案。建议项目主管部门与项目运营方结合2020年至2022年三年实际处理的污泥量，准确的测算下一年度或实施期的污泥处理量，强化项目成本管控。

                                            中同盛（山东）工程咨询有限公司

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九、附件