一、概述

推进农村清洁取暖工作是党中央、国务院部署开展的重大民生工程，是治理大气污染，打赢“蓝天保卫战”的重要组成部份。为深入贯彻党中央、国务院关于大气污染防治系列重要决策部署，山东省委、省政府先后印发了《山东省人民政府办公厅关于印发2018年全省清洁取暖工作计划方案的通知》（鲁政办发明电〔2018〕65号）、《省委办公厅 省政府办公厅印发<关于深入贯彻落实党中央国务院决策部署科学有序推进清洁取暖工作的实施意见>的通知》等文件，对我省清洁取暖工作提出了具体要求。

青岛市作为新旧动能转换核心区，于2018年被列入清洁取暖试点城市，2018年8月31日，青岛市人民政府办公厅印发了《关于成立青岛市清洁取暖和天然气产供储销体系建设工作领导小组的通知》文件，成立了“青岛市清洁取暖和天然气产供储销体系建设工作领导小组”，领导小组下设三个办公室，分别为综合协调办公室、清洁取暖建设推进办公室、煤电油气运供应保障办公室。其中，清洁取暖建设推进办公室设在市城乡建设委，负责全市清洁取暖建设工作，尤其是农村地区清洁取暖建设。

2018年9月14日，青岛市即墨区人民政府办公室印发了《关于印发即墨区农村清洁取暖工作专项行动实施方案的通知》（即政办发〔2018〕100号），对即墨区农村清洁取暖工作进行了详细规划，成立了由区政府分管领导任组长的全区农村清洁取暖工作领导小组，负责根据上级相关文件做好规划编制、补贴政策制定等工作；督促集中供热、燃气、供电等相关企业加大投资建设力度，加快清洁取暖改造工作进度；为各镇街清洁取暖工作进行技术指导，在确保质量、安全的前提下，如期完成改造任务。领导小组下设办公室，办公室设在青岛市即墨区住房和城乡建设局 （以下简称“区住建局”）。

2018年12月20日，青岛市人民政府办公厅印发了《青岛市推进农村清洁取暖实施方案的通知》（青政办字〔2018〕134号），对推进方式、补贴政策、相关要求等内容进行了明确。2019年9月30日，青岛市即墨区清洁取暖工作领导小组在市级实施方案的基础上，结合即墨区实际，制定印发了《青岛市即墨区农村清洁取暖资金补贴办法》，明确了任务目标、补贴标准及实施流程等。

本项目的资金管理单位为青岛市即墨区财政局（以下简称“区财政局”），项目主管部门为区住建局，具体实施单位为黑龙江西科汇德新能源开发有限公司即墨分公司及各乡镇街道招标单位。各相关单位主要职责如下：

区住建局负责领导小组办公室日常工作，负责清洁取暖改造的统筹、协调工作，参与清洁取暖改造工作的方案制定、进度督查、质量监督、工程验收及考核，并会同财政、环保等相关部门进行炉具采购，会同农业局、农机局及相关镇街协助中标单位做好秸杆收储、加工基地建设等工作。

区财政局负责补贴资金的落实、拨付等工作，协助相关单位做好炉具采购工作。

黑龙江西科汇德新能源开发有限公司即墨分公司及各乡镇街道招标单位负责合同范围内的农村清洁取暖项目的具体改造，提供生物质环保炉、压块燃料及燃气炉、热风机等设备、燃料的供应、验收及售后服务工作。

根据区住建局资金申请表及区财政局资金批复，区住建局农村清洁取暖改造项目截至2020年12月31日共获得专项资金批复4534.57万元，包括青岛市级财政资金1679.05万元，区级财政资金2855.52万元，为2018-2019年改造项目补贴资金，其中2020年度共申请4270.53万元。

表-1 预算资金批复情况

金额：万元

二、评价结论和绩效分析

（一）评价结论

区住建局贯彻省、市、区的决策部署，按照“宜气则气、宜电则电、宜生物质则生物质”的改造方针，因地制宜开展农村清洁取暖改造，超额完成上级下达的任务目标，在增加清洁取暖面积、推进美丽乡村建设等方面取得了进一步发展，在改善空气质量，节能减排方面取得新的突破。但也存在管理制度不健全，目标任务分解有待细化，改造后农户取暖费用增加，推广的生物质环保炉和压块燃料使用率低，重投入、轻绩效等问题。评价小组通过数据采集、资料核查、问卷调查等方式，对青岛市即墨区住房和城乡建设局农村清洁取暖改造项目的决策、过程、产出、效益四个方面进行综合分析，最终评分结果如下：总得分为76.50分，根据青岛市即墨区财政局《关于印发青岛市即墨区预算绩效管理办法的通知》（即财绩效〔2020〕260号），结合本次评价得分值，项目评价等级为“中”。

（二）绩效分析

1.主要绩效

区住建局2018-2019年共完成农村清洁取暖改造16433户，包括气代煤供暖改造1919户，电代煤供暖改造7962户，生物质环保炉供暖改造6152户，节能保温工程改造400户，覆盖了全区17个乡镇街道512个村庄。

2.主要效益情况

通过对17个乡镇街道512个村庄的清洁取暖改造，增加了即墨区清洁取暖面积，减少了散煤对大气的直接污染，进一步减少了大气污染物排放总量。通过项目实施，改善环境污染，合理利用清洁能源，秋冬季重污染天气次数较改造前有效减少，空气质量优良天数等各项指标较“十三五”初期大幅提升，农村清洁取暖改造项目对优化空气质量产生可持续影响。（详见附表6）

三、主要经验及做法、存在的问题和建议

（一）主要经验及做法

1.细化奖补政策，完善补贴办法

青岛市即墨区清洁取暖工作领导小组按照省、市推进清洁取暖的决策部署，根据青岛市人民政府办公厅《青岛市推进农村清洁取暖实施方案》（青政办字〔2018〕134号），结合即墨区工作实际，制定了《青岛市即墨区农村清洁取暖资金补贴办法》（即清洁取暖〔2019〕1号），明确了任务目标、补贴标准及实施流程。

2.加强舆论宣传，形成示范效应

通过区广播电台“直通百姓”节目，面对面与百姓交流；安排区电视台、新闻中心等媒体加大清洁取暖宣传力度，普及清洁取暖知识，引导居民改变传统取暖习惯；建立集中连片整村推进工作机制，积极打造灵山镇岚前岭村、移风店镇徐家沟村等一批农村清洁取暖示范标杆，产生示范带动效应，为推进冬季清洁取暖营造良好舆论氛围。

3.建立生物质压缩站及售后服务公司，确保冬季燃料保障供给

在移风店镇建成1处生物质压块站，保障压块燃料供给；要求生物质炉中标单位在即墨建立了售后服务公司，全面负责生物质炉的安装、维修和生物质燃料的供应等售后服务工作。

4.结合当地实际，因地制宜选择改造方式

遵循了“居民自愿+因地制宜”改造原则，在推进改造过程中，坚持“宜”字当头，宜气则气、宜电则电、宜生物质则生物质，综合考虑本区农村地区的电力、燃气等配套条件，合理选择冬季清洁取暖改造方式。

（二）存在的问题

1.对农村清洁取暖项目改造存在重投入，轻绩效问题

入户调查过程中发现，虽对低收入人群进行生物质炉全额补贴，但因其增加燃料支出且占地面积太大，低收入家庭无力负担取暖费，生物质环保炉的推广实质上未满足低收入人群的取暖需求；节能减排、改善大气质量是农村清洁取暖项目的重要目标，但区住建局未与环保部门建立定期空气质量沟通机制，未定期获取空气质量信息。区住建局作为项目主管部门，重视农村清洁取暖改造任务的完成情况，对清洁取暖改造的经济效益、社会和生态效益的关注不够。

2.管理制度健全性及制度执行有效性有待提高

区住建局农村清洁取暖改造项目工作开展依靠青岛市直接下达任务目标，并采取“居民采购设备+政府财政补贴”模式进行改造，项目开展和资金管理均未制定专项制度或办法，管理制度不健全；设定绩效目标时仅将市级总任务设为区级目标，未将指标进行明确细分，也未制定细化到各镇街的绩效目标，缺少相应的考核指标和奖惩措施；入户调查过程中发现部分改造农户已弃用清洁能源，区住建局后续保障监管需加强。

3.生物质环保炉及压块燃料使用率有待提高

入户调查过程中发现部分选择生物质环保炉改造的农户改造后因炉具体积过大、增加燃料支出、压块质量差等原因并未使用或已弃用生物质炉和压块燃料，实际使用率较低，生物质环保炉设计的科学性及压块燃料的质量均需进一步改善。

4.农户取暖成本增加，部分“气代煤”、“电代煤”改造农户后期依然以燃煤为主

根据入户问卷调查数据显示，部分“气代煤”、“电代煤”改造农户后期依然以燃煤为主，主要原因是电价、气价不断上涨，改造后采暖成本大幅增加，且电能、天然气提温慢，也无法像炉具一样同时满足烧水、做饭需求，部分经济较困难的家庭一般采取分阶段开启设备取暖，导致室内温度与之前烧煤相比普遍较低，采暖舒适度较差。

5.补贴资金存在延迟拨付情况

区住建局及各镇街已拨付实施单位4062.91万元，预算执行率95.14%，蓝谷高新区、通济新区及鳌山卫街道存在延迟拨付情况，主要原因为：鳌山卫街道预先使用镇政府自筹资金，计划待工程审计结束后使用区市专款支付余款；通济新区计划于2020年奖补项目结束后，统一支付柘车河村补贴资金；蓝谷高新区已并入灵山镇，因招标等材料不齐全，尚未进行拨付。

（三）意见建议

1.建立后续保障及监管机制，加强对已实施清洁取暖地区的关注和管理

目前已实施清洁取暖改造地区存在取暖负担加重、散煤复烧频发等现象。应建立区、镇（街道）、村三级后续保障及监管机制，发挥乡镇街道及村庄的主体作用，加强对已改造农户使用清洁取暖设施的后续保障和监管，关注低收入人群和人员较少的家庭面临的取暖问题。

2.创新体制机制，进行供给侧改革，提高产品质量

应适当增加取暖设施供货单位数量，培育供货单位之间的良性竞争机制，增加取暖设施品种和规格型号，项目实施前进行科学论证，提供符合农村实际的取暖设备，特别是生物质环保炉，建议区分不同收入人群，增加农户自主选择范围，倒逼供货单位不断研发新产品，提高产品质量。

3.完善考核机制，对压块燃料补贴实行按效付费

首先，探讨增加生物质燃料供应厂家数量的可能性，培育供应商之间的良性竞争机制，增加农户自主选择范围，倒逼生物质燃料供货单位不断研发新产品，提高产品质量，降低销售单价；同时，区住建局应出台考核机制，由乡镇牵头，以村庄为主体，对生物质燃料供应厂家提供产品的及时性、质量情况征求用户的意见，将补贴与用户的意见进行挂钩。

4.完善各项管理制度，做好年度改造计划

农村清洁取暖改造是一项复杂的系统工程，强调因地制宜的同时要兼顾安全性、环保性、经济性、群众生活习惯等方面。项目初期应做好年度改造计划，充分考虑各镇街实际情况及可能存在的问题，项目实施过程中要做好统筹兼顾，推进农村清洁取暖改造要特别注意取暖成本，只有农户可接受，政策才能可持续。

5.树立绩效意识，建立部门绩效考核机制

农村清洁取暖改造项目关联全区各乡镇街道，区住建局应树立绩效意识，建立部门绩效考核机制，将任务指标按各镇街实际情况进行明确细分，制定细化到各镇街的绩效目标，建立考核指标和奖惩措施，提高乡镇街道推广、维护的积极性。

6.与环保部门建立定期空气质量沟通机制

降低污染物排放、改善空气质量是农村清洁取暖改造的重要目标，区住建局应与环保部门建立定期空气质量沟通机制，定期获取空气质量优良指数等重要指标，关注改造效果。

评价机构：青岛大信英德会计师事务所有限公司

2021年8月