解读《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的实施意见》

2020年1月23日，《青岛市即墨区人民政府关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的实施方案》（即政发[2020]2号）（以下简称《实施方案》）印发实施，现将文件主要内容进行解读。

一、出台背景

全面推行部门联合“双随机、一公开”监管工作是市场监管理念和方式的重大创新，是深化“放管服”改革、加快政府职能转变的关键举措，是减轻企业负担、优化营商环境的有力保障，是加快信用体系建设、加强事中事后监管的有效方式。党中央、国务院高度重视，连续四年写入政府工作报告，列入“放管服”改革重点。2018年，国务院对“双随机、一公开”监管进行重新定位，提出：“五年内，要健全以‘双随机、一公开’监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。今年1月27日，国务院出台了《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》，将“双随机、一公开”监管从单个部门的内部应用拓展到了部门之间的联合应用。这不仅是监管任务的简单合并，更是通过“进一次门、查多项事”，体现了监管理念和方式的整体创新。

近年来，省委、省政府将“双随机、一公开”监管作为深化“放管服”改革的有力举措， 持续推进。2016年12月，省政府印发了《山东省全面推行“双随机、一公开”监管工作实施方案》，省有关部门按照《实施方案》要求，建立健全工作机制，完善“一单、两库、一细则”，陆续开展部门内部“双随机、一公开”执法检查。2017年5月，省政府办公厅印发了《山东省省直有关部门（单位）随机抽查事项清单》，对相关部门随机抽查事项作了进一步规范，为实现跨部门“双随机、一公开”监管打下了良好的基础。

为全面落实党中央、国务院决策部署，按照省政府要求，省市场监管局牵头起草了《实施意见》，经省政府第40次常务会议研究通过，于6月27日正式印发。《实施意见》的出台，充分体现了省委、省政府切实转变监管理念，创新监管方式，营造公平竞争的市场环境和法治化、便利化营商环境的坚定决心和鲜明态度。

二、主要内容

《实施意见》主要共分为三个部分。

第一部分是工作目标。2019年年底前，市场监管领域各级相关部门建立完善“双随机、一公开”监管工作机制；全面推广应用省政府“双随机、一公开”监管工作平台（以下简称省工作平台）。2020年年底前，市场监管领域各级相关部门实现联合“双随机、一公开”监管常态化；建立“双随机、一公开”抽查结果部门间共享交换和互认互用机制。2022年年底前，基本构建起以风险监管为目标，以信用监管为基础，以智慧监管为支撑，以共治监管为依托的创新性现代化市场监管体系，实现综合监管、智慧监 管、协同监管。

第二部分是重点任务。

（一）推广应用省工作平台。市、区（市）负责在本辖区推广应用省工作平台。各级相关部门依托省工作平台，进行部门内部和部门联合“双随机、一公开”抽查。区市场监管局会同区大数据局及其他相关部门负责对接、协调解决省工作平台在我区运行过程中出现的问题。

（二）科学制定抽查计划。市、区（市）统筹制定本级联合抽查年度计划，科学确定抽查事项和发起、参与部门。各级相关部门要制定本部门年度抽查计划，每年1月底前报同级市场监管局备案，并通过门户网站、公示系统（山东）公开。年度抽查计划应当涵盖省政府相关部门制定的本系统随机抽查事项清单以及全省统一的市场监管领域随机抽查事项清单，可根据工作实际动态调整。

（三）维护随机抽查“两库”。各级相关部门要根据省级制定的建设标准，建立检查对象名录库和执法检查人员名录库，并进行动态管理。对特定领域的抽查，可通过政府购买服务等方式辅助开展。

（四）建立联合抽查运行机制。市、区（市）组织实施本辖区部门联合“双随机、一公开”监管。发起部门具体负责组织实施，确定参与部门，制定工作方案，明确抽查范围、比例、事项、方法、步骤、时间等。按规定随机抽取检查对象，随机匹配执法检查人员，并按照省政府相关部门制定的抽查工作细则、工作指引组织实施。抽查组织形式可采用综合联查、风险分类联查、专项整治联查等，方式可采取实地核查、书面检查、网络监测等。抽查涉及专业领域的，可委托第三方开展工作，或依法采用相关机构作出的鉴定结论。有条件的可组织研究开发抽查移动端APP，配备智能移动执法装备，实现执法全过程记录，推进智能化建设。

（五）强化结果公示运用。各级相关部门要按照“谁检查、谁录入、谁公开”的原则，将结果录入或导入省工作平台。对抽查发现的问题，根据法律法规和部门职责分工，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则做好后续监管衔接， 依法加大惩处力度，涉嫌犯罪的移送司法机关。通过公示系统（山东）协同监管平台，实现抽查检查结果部门间互认共享。强化抽查检查结果分析利用，探索信用风险分类管理，实施差异化监管，提升监管效能和企业信用风险预测预警、动态监测能力。探索开展包容审慎监管，建立对市场监管领域市场主体首次非法律强制处罚的轻微违法经营行为，综合运用多种手段帮促整改的免罚制度。

（六）开展风险监管信息化建设。建设风险监管智能平台，推进智慧监管、信用监管、共治监管等3大工程，充分发挥青岛市公共信用信息平台作用，推进市公共信用信息平台与省工作平台、国家企业信用信息公示平台等工作平台对接、互通，实现企业信息、检查数据、公示数据、处罚数据、信用数据等信息实时共享、自动推送、关联处理，促进“双随 机、一公开”监管与风险监管有效衔接。

（七）建立风险防控机制。各级相关部门对工作中发现的违法违规个案线索，要及时实施检查、处置；对普遍性问题和突出问题，通过“双随机、一公开”方式开展针对性专项检查。对无证无照经营的，根据《无证无照经营查处办法》等法律法规规定，按照“谁主管、谁监管”和“属地管理”的原则予以处理。

第三部分是保障措施。

（一）加强组织领导。建立青岛市即墨区“双随机、一公开”监管工作联席会议制度，加强对“双随机、一公开”监管工作的统筹协调。联席会议办公室设在区市场监管局，其要发挥牵头作用，会同相关部门共同推进。各相关部门要落实“一把手” 责任制，切实抓好“双随机、一公开”各项工作。区要健全工作机制，加强经费保障，统筹执法资源，提高装备水平，强化督查考核。

（二）严格责任落实。坚持“尽职照单免责、失职照单问责”的原则，严格落实鲁政发〔2019〕10号文关于市场监管领域各级相关部门 及其执法检查人员可以免除行政责任和应当承担行政责任的相关规定，进一步增强责任意识，强化纪律约束。

（三）加强培训宣传。各级各相关部门要定期组织开展“双随机、一公开”监管培训，提高协同监管能力和水平。司法部门要统筹推进行政执法资格认证、培训考核和换证等工作。要加大宣传力度，加快形成政府公正监管、企业诚信守法经营、社会公众监督的良好氛围。

三、特色亮点

我区起草的《方案》，在全面吸收省政府文件精神的基础上，结合我区实际，创新工作目标，扩展工作任务，扩大参与范围，明晰工作内容，建立工作机制，更加体现可操作性和前瞻性。

一是创新联查工作目标。在保持与省政府“三步走”工作目标一致的前提下，我区《方案》确定的2022年工作目标把省政府方向性工作目标变为具体实施目标，提出将我局正在研发的风险监管系统与“双随机、一公开”监管平台对接、互通，开发移动终端APP，实现企业信息、检查数据、公示数据、处罚数据、信用数据等信息实时共享、自动推送、关联处理。

二是扩展联查工作任务。除全面落实省政府提出的重点任务外，新增加一项任务：开展风险监管信息化建设，建设风险监管智能平台，发挥好青岛市公共信用信息平台作用，提高我区市场监管工作智能化水平。

三是明晰联查工作内容。根据省政府文件精神，省级负责组织开展随机抽查、建立维护省工作平台、制定统一抽查事项目录清单、“两库”建设标准、抽查工作细则、工作指引等。我区工作任务概括为“1223”，即一是应用“一个平台”，即省工作平台。二是制定“两个计划”，即联合抽查年度计划和部门抽查年度计划。三是维护“两个名录库”，即检查对象名录库和执法检查人员名录库。四是建立“三项机制”，即联合抽查运行机制、风险监管机制和风险防控机制。

四是建立联查三项制度。一是建立联席会议制度。成立青岛市即墨区“双随机、一公开”监管工作联席会议，统一领导我区部门联合“双随机、一公开”监管工作，定期研判部门联合抽查工作。二是建立联查运行制度。对牵头部门、参与部门确定、抽查方案制定、联合抽查实施等问题作出细化规定。三是建立联查备案制度。提出牵头部门要于联合抽查实施前5个工作日和结束后5个工作日内分别将实施方案、抽查总结报同级联席会议办公室（区场监管局）备案。

五是落实追责免责规定。全面落实省政府10号文提出的“免除行政责任”、“承担行政责任”的各项规定，按照“尽职照单免责、失职照单问责”的原则，对按法律法规规定严格履行抽查检查职责、发生的事故与抽查不存在因果关系等情形的，可以免除行政责任；对存在未按要求抽查、拖延抽查任务执行、未依法公示抽查结果等情形的，追究行政责任。

  四、关键部分解读

1、《实施方案》中多次提到“双随机、一公开”监管能减轻企业负担，优化营商环境，实现公正监管，这也是全市广大市场主体非常关注的一个问题，“双随机、一公开”监管与传统的市场巡查制有什么区别，有哪些优点？

一是从监管方式上看，与传统的市场巡查相比，“双随机、一公开”监管通过制定抽查事项清单，随机抽取检查对象，随机抽取执法检查人员，抽查检查结果向社会公开，实现了行政权力在阳光下运行，有效解决了随意执法、任性执法等问题，可以有效防范权力寻租，营造了宽松、公平的市场环境。

二是从检查频次上看，随机抽查事项分为重点检查事项和一般检查事项。重点检查事项针对涉及安全、质量、公共利益等领域，抽查比例不设上限。一般检查事项针对一般监管领域， 严格控制一般检查事项的抽查比例，设置抽查比例上限，防止检查过多。实际检查中，一般检查事项要求控制在5%左右。同时，《实施意见》要求各级相关部门结合监管实际，本着统一组织、均衡开展、全面覆盖的原则科学制定部门年度抽查工作计划，实现“进一次门、查多项事”，有效解决了多头重复检查的问题，减少对企业正常生产经营活动的过多干预。

三是从抽查结果应用上看，“双随机、一公开”抽查检查结果记于企业名下，并通过国家企业信用公示系统（山东）向社会公示，实现了抽查检查结果部门间互认共享，“双随机、一公开”监管与信用监管的有效衔接，抽查检查结果正常的企业，积累了企业信用，收获信用红利，推动实现“守法者一路绿灯，违法者处处受限”。

四是从监管效能上看，全面推行“双随机、一公开”监管，随机抽取检查对象，随机抽取执法检查人员，就如同头上悬着的“达摩克利斯之剑”，所有市场主体无法预计何时被抽到， 都不敢心存侥幸。“双随机、一公开”监管以小概率抽查，实现了大范围震慑。同时，政府部门集中精力实施“双随机、一公开”抽查，确保了抽查效果和质量。

从以上可以看出，全面推行“双随机、一公开”监管，实现了对违法者“利剑高悬”，对守法者“无事不扰”，实现了公正监管，特别是面对经济下行压力，全面推行“双随机、一公开”监管具有很重要的现实意义。

 2、《实施意见》联席会议中，涉及我区32个部门，既有牵头部门，也有成员单位。牵头部门和成员单位在推进“双随机、一公开”中，各自单位承担什么职责，开展哪些工作，如何处理部门内部双随机和部门联合双随机的关系？

按照《实施意见》，区市场监管局作为牵头部门，主要是负责部门联合随机抽查的组织协调、督促通报，制定部门联合随机抽查的制度机制，会同市大数据局等有关部门建设省“双随机、一公开”监管工作平台等。

各成员单位要按照《实施意见》的要求，建立健全部门内部随机抽查的“一单、两库、一细则”机制；依托省工作平台进行部门内部随机抽查，或发起部门联合随机抽查。《实施意见》对部门联合开展“双随机、一公开”监管提出了新要求，从过去单个部门的“双随机”到联合“双随机”，不仅是监管任务的合并，更重要的是通过“进一次门、查多项事”，防范部门之间多头执法、标准冲突、责任扯皮，减轻企业负担。

3、实施方案提到了问责清单和免责清单，这两个清单具体是指什么？

 近年来，基层干部常因职责边界不清或职责不明确导致被追责问责。为厘清责任边界，明确职责，调动基层执法人员积极性，有效防止执法检查不作为、乱作为，实现公正监管，《实施意见》提出了问责和免责两个清单。免责清单主要包括以下五种情形：一是按照法律法规规章规定和抽查工作计划安排，已履行抽查检查职责的；二是因现有专业技术手段限制不能发现所存在问题的；三是检查对象发生事故，性质上与执法检查人员的抽查检查不存在因果关系的；四是因被委托进行检查的专业机构出具虚假报告等，导致错误判定或者处理的；五是其他依法依规不应当追究责任的。问责清单主要包括以下六种情形：一是未按要求进行抽查检查，造成不良后果的；二是未依法及时公示抽查检查结果，造成不良后果的；三是对抽查检查中发现的涉嫌犯罪案件，未依法移送公安机关处理的；四是不执行或者拖延执行抽查任务的；五是抽查检查过程中走过场， 搞形式主义的；六是其他依法依规应当追究责任的。

这两个清单可以有效实现“履职照单免责，失职照单追责”，既有利于严格问责追责，又有效保护了基层执法检查人员担当作为、干事创业的积极性。