山东省市场监督管理行政执法全过程记录规范

1　范围

本文件规定了行政执法全过程记录的术语和定义、原则和要求、记录内容、音像记录、执法记录的管理与使用以及规范用语等内容。

本文件适用于全省行政区域内市场监管部门（包括法律法规授权组织、依法受委托实施行政执法的组织）依法实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法行为时，根据行政执法行为的类别、阶段和环节等不同情况，明确记录的内容和方式，同时明确文字记录和音像记录的存储、使用和管理等内容。

2　术语和定义

2.1　 

行政执法全过程记录

市场监管部门通过文字记录、音像记录等方式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等执法全过程进行跟踪记录、实时留痕的活动。

2.2　 

文字记录

通过纸质或电子文件形式形成的行政执法文书、检测鉴定意见、专家论证报告、证据材料等。

2.3　 

音像记录

通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控、无人机等记录设备形成的照片、录音、录像、视频等。

2.4　

行政执法音像设备

执法机构实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法行为时，进行音像记录所使用的录音机、照相机、摄像机、执法记录仪、手持执法终端、视频监控等记录设备和相关音像存储设备。

3　原则和要求

3.1　行政执法全过程记录按照“谁实施谁记录”的原则，确定记录主体。

3.2　行政执法全过程记录应当遵循合法、全面、客观、及时、可追溯的原则。

3.3　受音像设配备应当遵循工作必需、厉行节俭、科学配置、安全稳定、兼顾长远的原则。

3.4　配备音像设备应当严格坚持“先有预算，后有采购”原则，按照政府采购有关规定执行。严禁配备与执法工作无关的音像设备。

3.5　音像记录应当遵循依法采集、客观真实、规范管理、严格保密的原则。执法机构按照“谁使用谁管理”“谁采集谁保存”的原则，依法依规进行音像记录。

3.6　市场监管部门按照《市场监督管理行政处罚文书格式范本（2021年修订版）》（国市监法发〔2021〕42号），参照《山东省行政处罚文书示范文本》（鲁司〔2021〕58号），结合实际适用执法文书，开展文字记录工作。

3.7　市场监管部门按照《山东省市场监督管理部门行政执法备音像设配备和记录工作实施细则》的规定，配备音像设备，开展音像记录工作。

3.8　市场监管部门按照《山东省市场监督管理局行政执法案卷管理实施办法》等规定，对行政执法案卷进行归档管理。

3.9　法律、法规、规章、上级文件和上级部门对行政执法全过程记录工作另有规定的，从其规定。

4　记录内容

4.1　程序启动的记录

4.1.1　市场监管部门备公民、法人或者其他组织申请启动行政执法程序的，应当书面记录文字申请、口头申请、保理或者不予受理、当场更正、补正更正材料等内容。

4.1.2　市场监管部门可以在受理地点安装电子监控系统，适时记录受理、办理过程。

4.1.3　市场监管部门依职权启动行政执法程序的，应当书面记录启动原因、案件来源、当事人基本情况、基本案情、承办人意见、承办机构意见、行政机关负责人意见、时间等内容。例如，市场监管部门启动行政处罚案件立案程序，应当填写《案件来源登记表》《立案审批表》，将前述内容详细记录在相应执法文书中。

4.1.4　依法密启动行政执法程序的，应当书面记录告知当事人的情况或者向社会公示等相关情况。

4.1.5　投诉举报的记录要求如下：

a)市场监管部门接到公民、法人或者其他组织投诉、举报启动执法程序的，应当书面记录投诉、举报人基本情况，投诉、举报的内容及处理情况，记录人情况等内容；

b)对实名投诉、举报经审查不启动行政执法程序的，应当书面记录告知投诉人、举报人及其他相关情况。

4.2　调查取证的记录

4.2.1　重点记录内容

市场监管部门在调查取证过程中应当对调查、取证、现场询问情况进行记录，重点记录下列内容，并制作相应的行政执法文书：

a)询问当事人情况；

b)询问证人情况；

c)向有关单位和个人调取书证、物证情况；

d)现场检查（勘验）情况；

e)抽样取证情况；

f)先行登记保存证据情况；

g)委托法定机构进行检验、检测、检疫、鉴定和专家评审情况；

h)其他调查取证活动应当记录的内容。

4.2.2　收集、调取证据材料的记录

4.2.2.1　 收集、调取的书证、物证应当是原件、原物。调取原件、原物有困难的，可以提取复制件、影印件或者抄录件，也可以拍摄或者制作足以反映原件、原物外形或者内容的照片、录像。复制件、影印件、抄录件和照片、录像应当由证据提供人进行核对，并进行文字记录，注明与原件、原物一致，以及出证日期、证据出处，同时签名或者盖章。

4.2.2.2　收集、调取的视听资料应当是有关资料的原始载体。调取视听资料原始载体有困难的，可以提取复制件，并对制作方法、制作时间、制作人等内容进行记录。声音资料应当附有该声音内容的文字记录。

4.2.2.3　收集、调取的电子数据应当是有关数据的原始载体。收集电子数据原始载体有困难的，可以采用拷贝复制、委托分析、书式固定、拍照录像等方式取证，并对制作方法、制作时间、制作人等内容进行记录。

4.2.3　抽样取证的记录

4.2.3.1　市场监管部门进行抽样取证时，办案人员应当对抽样情况进行文字记录。制作抽样记录，对样品加贴封条，开具清单，由办案人员、当事人在封条和相关记录上签名或者盖章。必要时可以对抽样过程进行音像记录。

4.2.3.2　通过网络、电话购买等方式抽样取证的，应当采取拍照、截屏、录音、录像等方式对交易过程、商品拆包查验及封样等过程进行记录。

4.2.4  强制措施的记录

市场监管部门采取或者解除行政强制措施，应当经市场监管部门负责人批准，依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行，并当场交付实施行政强制措施决定书和清单。实施行政强制措施时，应当对报告批准情况、实施过程、实施决定等内容进行文字记录，并制作相应执法文书。

4.3　听证的记录

4.3.1　听证按下列程序进行，应通过文字或音像等方式对听证进行全过程记录：

a） 办案人员提出当事人违法的事实、证据、行政处罚建议及依据；

b） 当事人及其委托代理人进行陈述和申辩；

c） 第三人及其委托代理人进行陈述；

d） 质证；

e） 辩论；

f） 听证主持人按照第三人、办案人员、当事人的先后顺序征询各方最后意见。

当事人可以当场提出证明自己主张的证据，听证主持人应当依不。

4.3.2　记录员应当如实记录，制作听证笔录。听证笔录应当载明听证时间、地点、案由，听证人员、听证参加人姓名，各方意见以及其他需要载明的事项。

4.3.3　听证会结束后，听证笔录应当经听证参加人核对无误后，由听证参加人当场签名或者盖章。当事人、第三人拒绝签名或者盖章的，由听证主持人在听证笔录中注明。

4.3.4　听证结束后，听证主持人应当在五个工作日内撰写听证报告，内容包括听证案由，听证人员、听证参加人，听证的时间、地点，听证的基本情况，处理意见和建议，以及需要报告的其他事项。听证报告由听证主持人、听证员签名后，连同听证笔录送办案机构，与其他案件材料一并上报市场监管部门负责人。

4.4　执法决定的记录

市场监管部门作出行政执法决定时，应当书面记录部门负责人签署意见和签发时间；行政执法决定依法需经审核、专家论证、集体讨论的，应当书面记录审核、专家论证、集体讨论情况。

4.5　送达的记录

4.5.1　市场监管部门送达行政执法文书，应当文字记录送达情况。

4.5.2　市场监管部门可以要求受送达人签署送达地址确认书，送达至受送达人确认的地址，即视为送达。受送达人送达地址发生变更的，应当及时书面告知市场监管部门；未及时告知的，市场监管部门按原地址送达，视为依法送达。因受送达人提供的送达地址不准确、送达地址变更未书面告知市场监管部门，导致执法文书未能被受送达人实际接收的，直接送达的，执法文书留在该地址之日为送达之日；邮寄送达的，执法文书被退回之日为送达之日。

4.5.3　直接送达。直接送达的要求包括：

a)市场监管部门直接送达行政执法文书的，由受送达人在送达回证上注明签收日期，并签名或者盖章，受送达人在送达回证上注明的签收日期为送达日期；

b)受送达人是自然人的，本人不在时交其同住成年家属签收；

c)受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、其他组织负责收件的人签收；

d)受送达人有代理人的，可以送交其代理人签收；

e)受送达人已向市场监管部门指定代收人的，送交代收人签收；

f)受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织负责收件的人，代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。

4.5.4　电子送达。经受送达人同意并签订送达地址确认书，可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通讯账号等能够确认其收悉的电子方式送达执法文书，市场监管部门应当通过拍照、截屏、录音、录像等方式予以记录，手机短信、传真、电子邮件、即时通讯信息等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。

4.5.5　邮寄送达。市场监管部门邮寄送达行政执法文书的，应当采用挂号信或者邮政特快专递方式，留存邮寄送达的登记、付邮凭证、回执和载明行政执法文书的名称及文号的邮寄清单。

4.5.6　留置送达。受送达人或者其同住成年家属拒绝签收的，市场监管部门可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达接证上载明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者以其他方式确认，将执法文书留在受送达人的住所；也可以将执法文书留在受送达人的住所，并采取拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。

4.5.7　委托送达。市场监管部门依法采用委托、转交等方式送达行政执法文书的，应当对委托、转交的原因及送达人、签收人情况等内容予以文字记录。

4.5.8　公告送达。公告送达应当按照以下规定进行记录：

a)受送达人下落不明或者采取上述方式无法送达的，可以在市场监管部门公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸或者市场监管部门门户网站等刊登公告，发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准；

b)自公告发布之日起经过三十日，即视为送达；

c)公告送达，应当在案件材料中载明原因和经过；

d)在市场监管部门公告栏和受送达人住所地张贴公告的，应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程。

4.6　执行的记录

4.6.1　市场监管部门依法责令当事人改正违法行为的，应当记录核查情况、违法行为改正情况，必要时可以进行音像记录。

4.6.收回行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定书载明的期限2予以履行。　行政处罚决定不内申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。

4.6.3　当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定，且在收到催告书十个工作日后仍不履行行政处罚决定的，市场监管部门可以在期限届满之日起三个月内依法申请人民法院强制执行。市场监管部门对逾期不履行行政执法决定，申请法院强制执行的，应当对催告、申请情况、强制执行结果等内容进行文字记录。

5　音像记录

5.1  设备配备

5.1.1　配备比例要求。根据工作需要，负责办案的执法机构一般按照不低于执法人员编制数60%的比例配备执法记录仪、移动手持终端等单人执法记录设备，并相应匹配执法音像记录自动传输、存储、管理等设备，其他执法机构可参照比例适当配备。

5.1.2　配备执法记录仪或者手持执法终端，应当符合以下技术性能要求：

a） 具备高清分辨率及较高像素，能够清晰、准确记录执法过程；

b） 电池容量及存储内存较大，能够较长时间持续录音录像；

c） 内置芯片运算速度较快，耗能较低，能够流畅操作，摄录不卡顿；

d） 摄录文件完整性、对服性较好，能够保证音像记录资料不被删改、防止任意传输，真实准确。

有特殊执法需要的，应当具备防爆、红外夜视、GPS定位、智能操作系统、数据无线实时上传等其他功能。

5.1.3　应用无人移动设备、无人飞行器进行执法音像记录，应当遵守国家有关规定保证数据安全、符合保密要求和隐私保护的规定。

5.1.4　音像设备的管理应当符合国有资产管理相关规定。执法机构应当指定专门人员负责管理专业设备，妥善保管、定期维护，严禁违规使用、操作和破坏记录设备。

5.2  应当记录的情形

下列情形应当进行音像记录：

a)通过网络、电话购买等方式抽样取证的；

b)调查取证过程中，无法通知当事人，当事人不到场或者拒绝接受调查，当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认的；

c)留置送达时，需将执法文书留在受送达人的住所的；

d)公告送达时，在公告栏和受送达人住所地张贴公告的；

e)采取查封或者扣押等强制措施的；

f)现场处置重大突发事件、群体性事件的；

g)开展其他直接涉及重大财产权益执法活动的；

h)法律、法规、规章以及相关文件等明确规定的。

上述第（e）（f）（g）项规定的情形，文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录。

5.3  记录的主要内容

采用音像方式对执法现场进行记录时，应当重点记录下列内容：

a） 当事人、证人、第三人等现场有关人员的体貌特征和言行举止；

b） 当事人经营主体资格的证据及现场人员的活动；

c） 重要涉案物品等相关证据及其主要特征； 

d） 行政执法人员对有关人员、财物采取措施的情况；

e） 当事人签署、行政执法人员现场送达行政执法文书的情况；

f） 其他应当记录的内容。

5.4  记录的具体要求

进行音像记录时，应当遵守以下具体要求：

a)开始拍摄时，应当先对记录时间、地点、执法人员及案由进行描述；

b)执法人员在执法过程中，应当事先告知当事人使用音像记录设备，告知的规范用语是：为保护您的合法权益，监督我们的执法行为，本次执法全程录音录像；

c)拍摄过程中，可以对执法环节进行说明，包括调查取证、听证、送达等；

d)根据现场执法情况，可以对当事人、证人、第三人等现场有关人员的体貌特征和言行举止；与行政执法相关的重要涉案物品及其主要特征，以及其他证明违法行为的证据进行描述；

e)使用执法记录仪进行记录应当客观全面，不得任意选择取舍或事后补录，不得插入其他画面，不得进行删改和编辑；

f)应当进行音像记录的，一般应对执法的主要程序、过程和现场进行不间断全过程记录，自现场开展执法活动时开始，现场执法活动结束时停止。预计超出设备存储空间或者电池容量的，可以根据实际情况，对重点环节进行不间断记录或者通过多台设备接续记录；

g)应当进行音像记录的，但情况特殊不适于音像记录，或者情况紧急无法取得音像设备的，应当报执法机构负责人审批后通过其他方式进行记录；情况紧急的，应当在记录文书中注明相关情况,并在二十四小时内向执法机构负责人报告，补办批准手续；

h)应当进行音像记录的，因环境限制、设备故障等客观原因导致记录中止的，应尽快采取措施恢复记录，继续记录时对中止原因予以语音说明。无法恢复的，应当报执法机构负责人审批通过其他方式进行记录；情况紧急的，应当在记录文书中注明相关情况,并在二十四小时内向执法机构负责人报告，补办批准手续；

i)应当进行音像记录的，因当事人拒绝、不配合或者故意破坏，导致无法进行音像记录的，应当报执法机构负责人审批通过其他方式进行记录；情况紧急的，应当在记录文书中注明相关情况,并在二十四小时内向执法机构负责人报告，补办批准手续；

j)涉及国家秘密的内容，不得进行音像记录。应当进行音像记录，但内容涉及商业秘密、个人隐私的，经权利人书面申请报本级市场监管部门负责人同意后，可以不进行音像记录；因执法办案需要，必须进行记录的，应当依法予以保密。

5.5  使用要求

使用音像记录应当遵守下列规定：

a)因执法机构内部工作需要，调阅、复制音像记录的，应当报执法机构负责人审批；

b)因本级市场监管部门工作需要，调阅、复制音像记录的，应当报本级市场监管部门负责人审批。其他市场监管部门调阅、复制音像记录的，参照前述规定；

c)涉及重大、复杂、敏感事项的，可以征求上级市场监管部门意见。

5.6  制作要求

5.6.1  作为证据使用的音像记录应当按照视听资料或者电子数据证据要求制作。

5.6.2  音像记录材料应当附记录制作方法、制作时间、制作人和证明对象等内容；属于声音资料的，应当附该声音内容的文字记录。

5.6.3  音像记录完成后应填制《行政执法音像记录表》（模板见附录A），对记录环节、内容、起止时间等进行说明。

5.6.4  音像记录作为市场监管部门内部工作流程信息，不属于政府信息公开的范围。

5.7  保存要求

5.7.1  音像记录结束后，应当在2个工作日内将电子记录保存至执法信息系统或者专用存储器，不得自行保管。异地执法或者在偏远、交通不便地区执法的，应当在返回单位24小时内保存。

5.7.2  音像记录的保存期限应当自保存之日起不少于2年。

5.7.3  以下音像记录应当长期保存：

a)作为证据使用的；

b)当事人对执法行为提出重大异议的；

c)对食品、药品、特种设备安全事故的现场处置记录；

d)现场实施行政强制措施的；

e)涉及复议、诉讼的；

f)对突发性、群体性事（案）件的记录；

g)对其他重大、复杂案件的现场处置记录；

h)其他应当长期保存的记录。

5.7.4  音像记录保存要求：

a)将音像记录保存至在存储器时，应当以执法机构名称建立文件夹；

b)执法机构建立文件夹时，首先按照年度建立本单位执法影音记录的文件夹；

c)在年度文件夹下，根据各单位配备的执法记录仪的数量建立分文件夹，文件名称由3部分组成,即：年度+各单位代码+执法记录设备的后4位序号；

d)音像记录命名方式：记录时间+当事人简称。例如“20220905XX超市”。

5.8  信息化系统或模块建设要求

5.8.1  探索建立音像记录管理系统或模块，对音像记录进行集中统一、分案分类保存并留有数据接口。

5.8.2  执法音像记录管理系统或模块应当纳入省市场监管局建设的一体化平台，与智慧监管相结合，与执法办案信息管理、日常监管等系统相关联或作为其子系统、子模块。

5.8.3  依托一体化平台探索实施音像记录专项储存，全面推行“一案一档”电子归档模式，实现纸质档案与电子档案同步保存。例如，可基于电子政务外网公共域搭建存储平台，也可以利用当地政务云系统、智慧化监管平台或者网络云存储服务器进行音像记录储存。为各执法机构分配账号，可自行上传、查看本单位的音像记录内容。

6　执法记录的管理与使用

6.1　基本要求

6.1.1　市场监管部门应当在行政执法行为执行终结之日起30日内，将行政执法记录形成行政执法案卷，依法归档保存。法律、法规和规章对归档期限有特殊规定的，从其规定。

6.1.2　市场监管部门应当建立行政执法案卷管理制度，加强对执法台账和法律文书的制作、使用、管理，按照有关法律法规和档案管理规定归档保存执法全过程记录资料，确保所有行政执法行为有据可查。

6.1.3　市场监管部门应当明确专人负责行政执法记录的归档、保存和管理。

6.1.4　涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及依法应当保密的执法信息，应当依法进行管理。

6.2　归档要求

6.2.1　行政执法案卷的归档、整理，原则上实行一案一卷，根据行政执法行为种类，按照年度、内容排列。

6.2.2　材料多的行政执法案卷，可以一案多卷，每卷单独编卷号。

6.2.3　对于行政检查等形成材料较少的行政执法案卷，可按类别、时间、事由等分类整理、归档，并集中汇集成卷，实行多案一卷。

6.2.4　行政许可、行政处罚的案卷文书规范标准应当符合市场监管总局和山东省市场监管局案卷评查标准的相关规定。

6.2.5　凡能附卷保存的物证原则上应当装订入卷。无法装订的，应当放入证物袋中，注明证物名称、数量、特征、来源等信息后附卷保存。

6.2.6　不便附卷保存的物证或者照片、录音、录像、电子数据等材料，应当规范整理后，集中统一管理，并在卷内备考表中注明内容、数量、时间、地点、责任人及存放地点等信息。

6.2.7　行政执法案卷卷内归档材料可以按照正卷、副卷的方式排列，也可以按照归档材料形成的时间先后顺序排列，或者按照结论性文件、证据材料和其他有关材料等顺序排列。

6.2.8　行政处罚案卷的归档顺序按照《市场监督管理行政处罚程序规定》的相关规定执行。

6.3　保管要求

6.3.1　执法机构应当配置足够的符合安全保管条件的场所和装具，以及保存声像等特殊载体案卷资料的专用存储设备。

6.3.2　执法机构在日常案卷保管工作中，应当严格按照国家规定控制案卷保管场所的温湿度，采取防火、防盗、防水、防潮、防尘、防高温、防强光及紫外线照射、防污染和防有害生物（霉、虫、鼠等）等措施，确保案卷安全，同时延长案卷的使用年限，对已破损、霉变、褪色的案卷要及时采取修补、复制等措施，案卷保管场所内不得存放与案卷无关的物品。

6.3.3　行政执法案卷原则上不予外借，因行政复议、诉讼、执法检查、案卷评查等原因需要利用行政执法案卷的，应报市场监管部门分管负责人批准。利用者不得拆卷、抽取文件材料或者涂改、勾划、圈点、污损案卷，以维护档案的完整。对损坏档案的行为应按有关规定处理。

6.3.4　行政执法案卷不向社会开放。需要查阅执法案卷的单位或者个人，应报市场监管部门分管负责人批准，如需摘抄或者复印有关内容，应在审批表中注明用途。

6.4　保管期限

行政执法记录相关材料的保管期限按照《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》执行：

a)20年（含）以上有效或未注明有效期的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料应永久保存；

b)20年以下有效的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料保管期限为3年；

c)执法检查情况汇总、通报，整改通知等应永久保存；

d)行政处罚工作中形成的文件材料，重要的应当永久保存，一般性材料保管期限为30年。

6.5　销毁

6.5.1　执法机构应当及时对保管期限届满的行政执法案卷进行鉴定并销毁。未经鉴定，不得擅自销毁行政执法案卷。

6.5.2　行政执法案卷鉴定工作由市场监管部门分管负责人、执法机构主要负责人、案卷管理人员等组成案卷鉴定小组组织实施。经鉴定仍有保存价值的行政执法案卷，应当延长保管期限继续保存；无保存价值的，应当制作销毁材料清单，并撰写销毁报告，经市场监管部门主要负责人批准后进行销毁。销毁报告应当载明销毁原因、方式等内容。

6.5.3　销毁行政执法案卷，应由法制机构和执法机构共同派人监销。监销人员为两名以上。监销人员需对销毁案卷的全过程进行监督，并在销毁材料清单上签字。监销人员在销毁案卷前，应认真对照销毁材料清单进行清查核对，确定无误后方可销毁。销毁后应在销毁材料清单上签字或盖章，签署销毁日期，销毁案件档案的材料清单和销毁报告应当永久保存。

7　规范用语

7.1　执法人员在执行公务时用语要规范、文明，一般使用普通话，也可以根据当事人实际情况，使用容易沟通的语言，必要时可邀请翻译到场协助。

7.2　不得对当事人使用粗俗、歧视、训斥、侮辱以及威胁性语言；禁止讲脏话、辱骂当事人。

7.3　其他执法行为规范用语参考《具体执法行为规范用语》（模板见附录B）。

附　录　A
（资料性）
行政执法音像记录表