【基本案情】

2012年5月24日，某市国土资源局与F公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，并约定动工日期为2012年8月23日之前，竣工时间为2013年8月22日之前。在合同约定开工期限内，F公司未动工建设。

2015年6月15日，某市国土资源局下达《闲置土地调查通知书》，依法对涉案土地进行调查。

2015年11月21日，某市国土资源局根据调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令），认定F公司用地闲置为企业自身原因。遂下达《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》。在规定时间内F公司未提出听证申请。

2015年12月3日，某市人民政府批复同意《闲置土地处置方案》，无偿收回国有建设用地使用权。

2015年12月28日，某市国土资源局下达《收回国有建设用地使用权决定书》。

2016年4月5日，F公司不服某市国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》向某市人民政府提起复议。

【法院（复议）结论】

某市人民政府维持了某市国土资源局《收回国有建设用地使用权决定书》。

F公司不服某市人民政府的复议决定，向某市人民法院提起诉讼，法院判决驳回F公司的诉讼请求。

F公司上诉至某市中级人民法院。某市中级人民法院判决撤销某市国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。

【案件评析】

本案争议的焦点为该土地闲置，是否系因F公司自身原因造成。

F公司称造成土地闲置，系因不可抗力，非其自身原因。行政复议时，某市人民政府认为，该案件涉及国有土地处于闲置状态，F公司在行政复议申请书中已经予以自认。按照合同法第117条之规定，不可抗力是指不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况。但无论是F公司主张的调整规划方案，还是新技术研发，亦或是设备工艺的制约，均不属于法律意义上的不可抗力范畴，属于企业自身原因。

一审法院认为，某市国土资源局作出行政行为前向F公司发出了调查通知，做了相应的调查，现场勘察照片等可以认定事实根据。

二审法院认为，1．某市国土资源局无任何证据能证明在向F公司送达《闲置土地调查通知书》和《闲置土地认定书》前履行了“调查核实”义务。《闲置土地处置办法》第五条和第九条规定，国土资源主管部门向国有建设用地使用权人发送相关文书前，必须要“调查核实”。

2．无充分有效的证据证明企业为自身原因造成土地闲置。《闲置土地处置办法》第十六条规定，“《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据。”某市国土资源局虽在《闲置土地认定书》中认为是企业自身原因造成土地闲置，但又无充分有效的证据支持这一事实。F公司《项目投资协议书》及某市环保局作出的即环审［2014］103号文等能够证明某市管委会承诺的保证项目用地区域内工业用蒸汽配套完善未能实现，因此，认定F公司“自身原因”造成土地闲置的事实不成立。

3．结合《闲置土地处置办法》第十四条规定来看，因政府或政府部门造成土地闲置，还是因权利人的原因造成土地闲置的处置方式不一样，法律后果差别巨大。F公司交了土地出让金，现由于公共配套的原因致使项目延期，不能把土地闲置的责任全归结为F公司。某市国土资源局未能全面考虑事情起因，简单以行政处罚一罚了之，行政权力使用明显不当，对上诉人的合法权益造成了损害，又违背了政府招商引资的初衷，对当地经济发展存在潜在不利影响。

【工作启示】

1．行政机关行使权力应当适当。本案中，当事人闲置土地是现象，但闲置土地的原因所导致的法律后果却不同。对于一些表面上当事人可能存在违法之处的情形，不能简单一罚了之，而是应当严格依据法律法规的规定，正确区分造成此种后果的原因。否则其作出的处理意见就可能影响政府诚信。

2．行政机关作出具体行政行为时，应当认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。闲置土地的处置既要厘清企业的原因，也要分析政府的原因，还要注重区分城市规划调整、基础配套未到位、存在权属纠纷、历史遗留问题等不同情况，切实做到原因准、情况明、证据实、程序严。在处置闲置土地过程中，应严格按照《闲置土地处置办法》规定的程序进行，查清事实，并认真保留相关材料作为定案的材料依据。适用法律方面，应严格落实到具体的条款项，做到严谨规范。

3．学会换位思考问题。应多站在行政管理相对人的立场考虑分析问题，查找自身存在的问题，尽量在处置问题时做到既要合法，又不失合理性原则。