【案情简介】

2013年4月，H公司与某村委、某街道办事处签订《项目合同书》，约定某村旧村改造项目由H公司负责投资开发。合同书签订后，H公司按照约定进行了投资建设。2020年3月17日，某区政府发布《拟征收土地公告》。H公司不服，向某市人民政府提出行政复议申请，要求确认《拟征收土地公告》违法并予以撤销。

【调查处理】

某市人民政府维持了某区政府的《拟征收土地公告》。

H公司不服某市人民政府的复议决定，向某市人民法院提起诉讼，法院裁定驳回H公司的起诉。

【法律分析】

本案的焦点问题时张贴拟征收土地公告的行政行为是否是可诉的行政行为。

法院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，提起行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。对于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为和不对外产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

根据《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条的规定，集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。其中，发布拟征收土地公告仅是土地征收中的准备活动，属于过程性行政行为。拟征收土地公告的内容仅是将征收土地位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，不具有行政法上的强制效力，对当事人的权利义务不产生实际影响。因此，H公司对《拟征收土地公告》不服提起的本案行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依法应当裁定驳回起诉。

【典型意义】

1．征地行为由一系列环节组成，包括征地公告、清点确认、补偿安置公告、听证、征地批复等。从新《土地管理法》及其实施条例来看，立法的本意不认同当事人对征地的各个环节进行复议诉讼，只有当事人对征地批复或者县、市政府作出的不予补偿决定书不服的，可以进行复议诉讼。

2．根据《山东省土地征收管理办法》第八条、第十一条之规定，市、县人民政府拟征收集体土地的，应当在涉案农村集体经济组织所在地发布《拟征收土地公告》及《拟征收土地补偿安置方案》，依法确保被征收土地权利人的知情权、听证权、参与权。《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字［2017］76号）中进一步规范了土地征收公告程序，公告、公示材料应当采取书面形式在被征地农村集体经济组织村务公开栏等场所予以张贴，并通过网络平台或广播、电视、报纸等渠道予以公开、公示。要综合运用照相、摄像、录音等方式做好公告、公示材料的现场信息采集、留存和归档。

3．在处理征地批复案件中，应当充分了解掌握相关证据，尽可能通过程序驳回当事人的复议申请和起诉。进入实体审理后，相关证据必须要扎实，确保被征地农民的知情权和权益保障。

十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”《山东省土地征收管理办法》第二十二条规定，“农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包地的，土地征收补偿安置费的80％支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20％支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。征收未承包的农民集体所有的土地或者在征收土地后有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的分配、使用方案，由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员讨论决定。”

首先，关于土地补偿费。本案中于某某不是涉案土地的所有权人，也不是涉案被征收土地承包人，该被征收土地系该村村委的机动地。于某某要求某区自然资源局将征收土地补偿费支付给本人，没有事实和法律依据。

其次，关于安置补助费。安置补助费是国家征收集体土地后，为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活，解决因土地被征收而产生的剩余劳动力的安置问题而发放给被征地单位的专属款项。即，家庭承包土地具有基本生存保障的功能，安置补助费应当用于安置失去家庭承包土地的农民。本案中，于某某自述其1982年外出打工，1991年从外回来后，错过了第一批承包分割土地的机会。于某某通过报名参与本村北“卅亩地”机动地设施农业种植小区，取得了面积为6.38亩机动地使用权。其取得方式并非通过家庭联产承包的方式，该土地仍属农村集体经济组织所有。于某某使用的面积为6.38亩土地单就被征收而言所造成的损失，已通过领取地上附着物和青苗补偿费的形式得到弥补。其作为征收未承包的村民对土地征收安置补助费的分配、使用应与村集体经济组织协商解决。

最后，在土地管理法以及其实施条例明确规定了土地补偿费归农村集体经济组织所有，却未规定相应补偿费用支付方式的情况下，行政机关将土地补偿费、安置补助费在内的所有征地补偿费用支付给村委会并不违反法律规定，视为已经履行了相关的补偿职责。