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审计研究报告中外审计体制系列研究报告之三:美国、英国、澳大利亚、加拿大国家审计体制研究——立法型审计体制国家研究
   发布日期:2018-02-28

  国家现代化过程中,英国较早建立现代国家,曾是工业革命时期最强大国家,其制度影响力波及许多国家。美国、澳大利亚、加拿大等国家曾是英国殖民地,制度设计也多借鉴英国的做法。总体而言,由于都是脱胎于英国体制,美英澳加现代制度存在诸多相似之处,其审计体制相似度也较高,显著特征是四国最高审计机关与立法机关关系都比较紧密,具体表现为:英澳加议会有专门委员会负责审计工作,英澳加审计长是议会成员,四国立法机关在审计长任命过程中具有一定话语权,立法机关会对审计工作安排提出要求,审计机关向立法机关提交审计报告等。为此,将美英澳加等最高审计机关体制类似的国家归为立法型审计体制国家。

  一、隶属关系

  立法机关是现代国家的重要制度安排,审计机关与立法机关的关系是各国国家审计制度的重要内容。美英澳加最高审计机关与立法机关的关系都比较密切,无论从体制沿革,还是从体制运行现状,四国审计机关与立法机关的关系都既有相似之处,又有自身特点。

  一是美英加最高审计机关成立之前与财政部门关系密切。1921年美国审计署成立之前,美国财政部内部设一名主计长、若干主计员和核数员的职位,行使审计职权。1983年英国审计署成立之前,英国财政部的国库审计部以及主计审计长负责审计事务。1867年加拿大联邦建立至1878年加拿大审计署成立前,加拿大财政部一名副部长负责财政资金监督工作。

  二是美澳最高审计机关成立后不断明确与立法机关的关系。虽然美国审计署1921年成立,但是《1945年立法机关重组法》才明确审计署是立法分支的一部分。虽然澳大利亚审计署1901年就已经成立,但是《1997审计长法》才明确规定审计长是议会的独立官员。

  三是英澳加最高审计机关主要向立法机关中专门委员会报告工作。英国审计署与议会的关系,主要是与公共账目委员会的关系,所有经国家审计署审计的公共账目和主计审计长的报告应一并送交公共账目委员会审查。澳大利亚法律规定,议会中的公共会计与审计联合委员会要审阅审计长提交的全部审计报告。加拿大众议院的公共账目委员会90—95%的时间花费在审查审计长的审计报告上。美国国会没有设立专门委员会对审计报告进行审查,审计署向提出工作要求的各委员会提交审计报告或证词。

  四是四国最高审计机关与立法机关的制度设计,与本国政治制度现实高度相关。美国是立法、行政、司法三个部门权力分立相对彻底的国家,强调权力分设、机构独立、相互制衡。美国审计署属于立法分支的一部分,90%以上的工作来自国会要求,但审计署不是国会的一部分。英澳加三国政治制度采用权力联合或权力融合的方式,行政机关、司法机关长期以来从属于立法机关,政府由议会多数党组成内阁,政府首长、各部部长是议会成员,审计长也是议会成员。

  二、审计长任免及任期

  作为最高审计机关主要负责人,审计长的任免及任期是审计体制的重要内容。在四国审计长任免各环节,立法机关与行政机关相互制衡,以维护审计长的独立性。同时,四国审计长任期时间较长,只任一届。但由于具体政治制度差异,四国最高审计机关在审计长制度上也存在一些差别。

  一是四国审计长任免程序复杂,需经多个环节。美国国会设立一个委员会向总统推荐至少三人,总统从中选出一人,提交参议院审核批准,再由总统任命。英国审计长由首相和议会公共账目委员会主席协商后提名并由女王任命。澳大利亚联邦审计长由公共账目和审计联合委员会及总理推荐,总督任命。加拿大审计长由议会专门委员会提名,经总理同意,总督任命,参众两院同时认可。

  二是四国审计长任期较长,不得连任。美国审计长任期15年,不受总统和国会换届影响。英澳加审计长任期10年。

  三是美澳加都强调审计长党派的中立性。美国审计署强调自身是无党派专业服务机构,审计长不属于任何党派。加拿大审计长需是独立于任何党派的无党派人士,任免时要注意避开党派之争的压力和影响。澳大利亚联邦审计长是议会的独立官员。

  四是四国都强调审计长不得随意罢免。美国总统无权随意罢免审计长,只有当审计长触犯法律构成犯罪,才能由国会提出指控并罢免。英国审计长非经议会上下两院同意不得免职,只有在审计长同时不受到国会参众两院的信任时,女王可以解除审计长的职务。澳大利亚若参众两院同时认为审计长存在不当行为或因身体原因不能胜任,可向总督提出免职请求,总督方可罢免审计长;若审计长破产、与债权人协商用薪酬还债,总督也可免去审计长职务。加拿大除非总督禀明两院,有充分理由并经法定程序,共同通过罢免决议解除其职务外,其他任何人无权罢免。

  三、审计职责

  审计职责既是审计机关地位和作用的重要体现,也反映各自国家公共机构设置特点。四国最高审计机关为履行职责开展的工作主要是财务审计和绩效审计两大类型,并会根据立法机关要求开展专项调查,但不同国家的侧重点有所区别。

  一是英澳加最高审计机关财务审计比重较大,美国审计署财务审计比重较小。英国审计署审计所有中央政府部门、机构及其他公共机构的财务报告,每年要审计约500个账户,财务审计支出占总经费支出的50%以上。澳大利亚审计署需要对联邦合并财务报告、各部门财务报告等进行审计,每年至少开展250次财务审计。加拿大审计署需要审计联邦合并财务报告,努纳伏特、育空区和西北地区政府财务报告,大多数国有企业以及一些联邦机构的财务报告,财务审计占比约为50%,每年开展95次以上的财务审计。由于美国联邦政府各部门财务报表主要由监察长办公室进行审计,审计署主要开展政府合并财务报表审计,并对联邦政府财政可持续性进行分析。

  二是四国最高审计机关逐渐加大绩效审计力度,注重对政府履职尽责情况进行分析评价。自20世纪60年代,美国审计署开始评价联邦项目是否符合既定目的。目前,美国审计署的主要职责是绩效审计,如对联邦政府履责情况和绩效进行审查评估,对联邦政策进行跟踪审计等。《1983年国家审计法》首次对英国审计署绩效审计职能作出明确规定,重点审查政府项目、计划和行动的实施情况。澳大利亚审计署于1992年单独设立绩效审计部,督促联邦单位和企业重视公共资源的治理、绩效和责任。《1977年审计长法》赋予加拿大审计署开展绩效审计职责,关注政府项目的经济性、效率性和环境影响,对政府如何管理活动、履行责任、使用资源进行分析;1995年修订的《审计长法》规定,加拿大审计署设立环境与可持续发展专员,负责环境和可持续发展领域的绩效审计。

  三是四国最高审计机关审计任务与立法机关工作要求有很大关系。美国审计署每年90%以上的工作是根据国会的要求来安排的。加拿大审计署在确定审计项目时会优先考虑议会最关注的领域。澳大利亚审计署绩效审计主要目的是向议会提供公共资金得到有效管理使用的保证。英国审计署每年向议会征求开展哪些绩效审计项目的意见,主要向议会提供公共资金如何实现政策目标的独立严谨分析。

  四、与地方审计机关的关系

  单一制和联邦制是现代国家中央与地方关系的两大基本形式,不同国家基于不同的历史条件、制度传统会衍生出多样化的制度运行架构。各国最高审计机关与地方审计机关的关系反映了各国中央与地方关系的制度传统、政治现实。四国最高审计机关与地方审计机关的关系具有以下特征。

  一是四国最高审计机关与地方审计机关之间没有领导与被领导关系。美澳加是联邦制国家,审计署与地方审计机关之间在经费、人员任免、机构设置等方面,相互独立,不存在隶属关系。近年来,随着对苏格兰、威尔士的权力下放,英国逐渐从单一制国家向半联邦国家过渡,这影响着英国最高审计机关与地方审计机关之间的关系。2014年,负责对英格兰和威尔士的地方政府进行审计的审计委员会被取消,地方审计事务移交给相关机构完成。

  二是四国最高审计机关负责制定国家审计准则,地方审计机关采用全国统一的审计准则、审计标准。鉴于中央会向地方下拨大量公共资金,为减少重复监督,美国审计署通过单一审计法案,要求各地方审计机关在检查中央下拨地方的公共资金时采用统一审计标准。根据《2014年地方审计与责任法案》,英国审计署成立了地方审计准则和指南小组,负责编写、出版、修订地方审计实务准则和指南,以加强对地方审计实务指导。

  三是美英澳最高审计机关注重与地方审计机关建立业务交流机制。为加强最高审计机关与地方审计机关业务交流,美国审计署定期组织全美政府间审计论坛。英国成立了由英国国家审计署、苏格兰审计署、威尔士审计署共同参加的公共审计论坛,每年聚会一次,为公共审计工作提供交流平台。为加强相互支持和信息共享,澳大利亚成立了由各州审计长和联邦审计长组成的澳大利亚审计长委员会。

  五、外部监督机制

  审计机关的外部监督机制是解释谁来监督审计机关问题的重要依据。各国审计机关外部监督机制与其政治体制、审计制度和政府财务管理制度高度相关。四国最高审计机关都将建立健全外部监督机制作为增强审计独立性、权威性、透明度的重要途径。四国最高审计机关的外部监督机制具有以下特征。

  一是四国最高审计机关建立了外部审计师制度,将财务审计交由外部审计师完成。美英澳还规定了外部审计师任期。英国审计署外部审计师任期不超过5年。澳大利亚审计署外部审计师任期为3至5年。美国审计署外部审计师5年轮换一次。英澳外部审计师还有权对审计署开展绩效审计。

  二是英澳加最高审计机关外部审计师与议会关系密切,审计报告交由立法机关审查。英国审计署的外部审计师是经公共账目委员会同意后由审计署理事会聘任。澳大利亚审计署的外部审计师是经公共账目和审计联合委员会的批准,由总理推荐,总督任命。加拿大外部审计师由财政部委托对审计署财务报告进行审计,审计报告通过财政部提交给下议院。而美国审计署自行聘任外部审计师,外部审计师报告交由外部知名人士组成的审计咨询委员会审查。

  三是美澳加最高审计机关注重开展国际同业复核。自20世纪90年代末,美国审计署每3年邀请独立机构对其绩效审计活动定期开展同业复核,2010、2013年审计署邀请了国外最高审计机关组成的国际团队对绩效审计活动和财务审计活动同时开展同业复核。澳大利亚审计署和新西兰审计署有着长期稳定的合作,对绩效审计以滚动的方式开展年度交叉同业复核。2009年,加拿大审计署第二次接受国际同业复核。