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审计研究报告中外审计体制系列研究报告之二:新民主主义革命时期审计体制研究(1921年—1949年)
   发布日期:2018-02-28

  1921年到1949年是中国新民主主义革命时期。1921年中国共产党成立后经历了创建初期、大革命时期、土地革命战争时期、全民族抗日战争时期、全国解放战争时期,先后创建和发展了中央、陕甘宁等根据地,不断加强党的自身建设和军事、经济、文化等各项建设,带领全国人民完成了新民主主义革命,建立了中华人民共和国。

  我党历来高度重视审计工作,在艰苦的条件下建立了审计制度。早在大革命时期,就在省港罢工委员会下设立了审计局,土地革命战争时期,建立了由中华苏维埃共和国最高政权机关——中央执行委员会直接领导的审计机构。全民族抗日战争时期和全国解放战争时期,审计体制虽然几经演变,但是审计机关依然持续存在并开展工作。各个时期的审计机关,加强对财政财务收支的监督,推动改进财政管理,严厉惩治贪污腐化和浪费,为推动革命事业发挥了积极的作用。

  一、大革命时期的审计体制

  1924年至1927年,中国爆发了反对帝国主义、反对封建军阀的革命运动,通常被称为“大革命”或“国民革命”,这一时期被称为大革命时期。

  (一)隶属关系。

  鸦片战争以后,近代中国逐步变成半殖民地半封建社会。1924年国共实现合作,促进了工人、农民、学生、妇女等革命群众运动的开展。随着北伐战争的胜利推进,工农革命运动蓬勃发展。1927年7月之后,国共合作全面破裂,大革命宣告失败。大革命时期,中国有了资本主义工商业,一些帝国主义国家在上海、广州等地开办工厂,形成了相对聚集、规模庞大的产业工人群体。中国共产党深入工人中间开展工作,创办工人夜校,成立工人俱乐部,提高工人政治觉悟。

  1925年,省港大罢工期间设立了审计局,隶属于省港罢工委员会。省港罢工委员会是1925年7月6日,在中国共产党的领导下于广州成立的,是省港罢工的最高执行机关,下设财政、纠察、法制、审计等多个办事机构。广州国民政府财政部每月资助罢工委员会经费1万元,并在物资上给予罢工工人不少帮助。[1]

  省港罢工委员会的审计局,与财政委员会、法制局、干事局等机构并列,同为罢工委员会的办事机构。这是党领导下成立的最早以“审计”命名的机构。

  (二)职责权限。

  为规范省港罢工委员会审计局的工作,1926年3月29日,罢工委员会公布《审计局组织法》[2],对审计局的人员构成及职责作出了规定。审计局共设委员11人,有审计省港罢工委员会以下各机关所有经常费用的权力,并须每日1次将已审计的数目单据,汇表呈报省港罢工委员会,如审计发现进出数目及购办物件有舞弊现象,应及时据实呈报省港罢工委员会查办。同时颁布的《财政委员会组织法》也规定,“凡省港罢工委员会各部分领的经常费,必须列明预算,交审计局审核后转财政委员会照准执行;如特别费用,除送交审计局审核后转财政委员会照准,仍需呈交省港罢工委员会批准,始行执行”。

  二、土地革命战争时期的审计体制

  1927年大革命失败以后,中国共产党领导的人民革命斗争进入最艰苦的年代,这就是土地革命战争时期。

  (一)隶属关系。

  1928年党的六大以后,党组织发动农民开展游击战争,实行土地革命,建立革命政权,开展经济建设和节省运动,整顿财政秩序,反对贪污浪费。1931年11月7日至20日,中华苏维埃第一次全国代表大会在瑞金召开,大会制定并通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》,选举产生了中华苏维埃共和国中央执行委员会,宣告了中华苏维埃共和国临时中央政府的成立,标志着中国共产党领导的政权开始以国家形态登上了中国的政治舞台。1934年10月,中共中央、中央军委率中央红军主力开始了长征。1936年10月红二、红四方面军完成长征。

  这一时期先后建立的三个审计机关,分别有三种不同的隶属关系:

  1.隶属于中央财政人民委员部的审计处

  根据1931年11月通过的《中华苏维埃共和国关于经济政策的决定》,临时中央政府专门设立了财政人民委员部。1932年8月17日,中央人民委员会第22次常务会通过了《财政部暂行组织纲要》[3],规定在中央财政人民委员部设审计处,省财政部设审计科。

  2.隶属于人民委员会的中央审计委员会

  1933年9月15日,中央人民委员会召开会议,决定成立审计委员会。审计委员会隶属于中央人民委员会,独立于财政部门,专司审计职能。

  3.隶属于中央执行委员会的中央审计委员会

  1934年2月17日,第二届中央执行委员会第一次会议通过毛泽东主席签发的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》,把预算、决算的审查与批准权划归了中央执行委员会,规定中央执行委员会下设中央审计委员会,监督国家预算执行。中央执行委员会是中华苏维埃共和国最高政权机关[4],隶属于中央执行委员会的中央审计委员会成为高层次的经济监督机构,与中央人民委员会并列。中央审计委员会于每个会计季度末,将审计经过情形向中央主席作报告。中央审计委员会由5至9人组成,其成员由中央执行委员会主席团委任,同时设主任、副主任各1人,其他人员按需设置。中央审计委员会地位的变化,标志着苏区审计体制的重大变革。

  (二)职责权限。

  中央审计委员会的职权是审核国家的岁入和岁出,监督国家预算的执行。根据1934年2月20日临时中央政府主席毛泽东签署命令颁布的《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条  例》[5],中央审计委员会具体的职责是:审计岁入岁出的总预决算;全国行政费的预决算;海陆空军的预决算;关于经济建设的收支预决算;由中央政府发补助费的群众团体的预决算。

  中央审计委员会对于下级苏维埃财政收支,认为有调查必要时,可以随时派遣审计人员实地调查。中央审计委员会审查决算认为有浪费或贪污应处罚的,以及应负赔偿责任的,随时报告中央主席团执行。中央审计委员会随时检查各机关现用簿记,不合格的通知更正。

  中央审计委员会成立后,开展了预决算审计、国家企业财务审计、群众团体财政收支审计以及节省运动专项审计,肯定了各部门、各级政府在预算决算工作中所取得的成绩,同时检举了政府部门、国家企业及群众团体存在的浪费现象,推动惩治了贪污腐化行为。

  (三)与地方审计机关的关系。

  中央审计委员会对省及中央直属市审计委员会有领导关系。根据1933年12月12日的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》,在省[6]及中央直属市执行委员会之下,设审计委员会(审计委员会分会),隶属于中央审计委员会,同时受省及中央直属市执行委员会及其主席团的指导与节制。[7]

  省及中央直属市审计委员会除了随时将审计情形报告中央审计委员会之外,还要向中央审计委员会报告相关事项:向中央审计委员会提出该省或该市预算的原则;如查出各级苏维埃及地方部队对于财政收支事项有违背法令或不正当的事情时,要向主席团提出解决的办法,并报告中央审计委员会;每个会计年度末,将一年审计经过报告中央审计委员会。

  三、全民族抗日战争时期的审计体制

  1937年7月7日的卢沟桥事变,标志着中国全面抗战的开始。1945年9月2日,日本在投降书上签字,中国抗日战争结束。这一时期是全民族抗日战争时期。

  (一)隶属关系。

  全面抗战开始后,中共中央制定了党的全面抗战路线,提出了建立抗日民族统一战线的中心任务。同时,明确要求尽快建立抗日民主政权,创立和发展根据地。1937年9月6日,原陕甘宁革命根据地的苏维埃政府(中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处),正式改称陕甘宁边区政府。在经济工作方面,中国共产党一直号召发展农业生产,动员农民开垦荒地,实施“减租减息”政策、“精兵简政”政策,坚持“节约”的经济管理原则,反对大吃大喝,尽可能地减少浪费。

  在边区政府成立之前,隶属于临时中央政府的国家审计委员会(1937.2-1937.5)已经存在。当时的国家审计委员会,基本上是延用土地革命战争时期中央苏区所设立的审计委员会的组织形式。

  全民族抗日战争时期陕甘宁边区的审计机构,处于比较频繁的变动之中,曾经分别隶属于党委、政府和财政部门。其具体的隶属关系大体经历了以下几个阶段的演变:

  1. 隶属于边区政府的审计处(1937.5-1938.3)。边区政府审计处同其它政府机构一起,在1937年5月已经基本形成并开始工作了。

  2. 隶属于边区政府财政厅的审计科(1938.3-1939.1)。自1938年3月29日,边区审计处曾一度由政府的直属机构改为财政厅下属的审计科。

  3. 恢复隶属于边区政府的审计处(1939.1-1939.12)。1939年1月,边区参议会通过了《陕甘宁边区政府组织条例》,明确规定了在边区政府下,设立秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安司令部、保安处和审计处八个机构。

  4. 隶属于党中央财政经济部的审计处(1939.12-1940.10)。1939年12月,党中央财政经济部建立了审计处,对陕甘宁边区党政军的经费支出进行审计。由于该审计处与边区政府审计处职能重叠,后者随之被撤销。

  5. 分别隶属于党中央、军队、边区政府的多种审计机构并存(1940.10-1942.7)。1940年10月中央财政经济部宣告撤销,并按党中央机关、军队系统、边区党政系统分别设立三个财政经济处,在三个系统的财经处下均设立审计科,负责对下属单位的经费预决算进行审计。

  6. 隶属于边区政府财政厅的审计科(1942.7-1945.8)。1942年7月,边区政府审计处撤销,原来审计处的工作划归边区政府财政厅负责。

  (二)职责权限。

  1939年1月,边区参议会通过了《陕甘宁边区政府组织条例》,在第十七条中原则规定了审计处的八项职权:①审核全边区行政机关之预算、决算事项;②审核全边区行政机关之公有物事项;③审核全边区征税征粮及其它有关机关之收支证据事项;④审核金库收支事项;⑤审核公产估价变卖事项;⑥审核公营事业之收支事项;⑦审核由政府补助民营事业之收支事项;⑧关于贪污、舞弊及浪费事件之检举事项。

  根据1939年6月5日中共中央书记处发布的《中央关于严格建立财政经济制度的决定》的规定,中央财政经济部建立会计处与审计处,职责是检查、审核各机关、学校、部队的会计账目及开支情况。

  从1940年10月到1942年7月,边区审计工作处于按系统分级实施审计的阶段。审计机构的主要职责与任务为:①审计机关、学校及分区各县的决算是否和预算相符;②审查一切临时预算是否必要,有无应增或应减之处;③审核边区政府所属机关学校团体人员马匹的编制是否符合精兵简政的原则,是否合理;④审核自给生产计划与实施是否符合政府总的原则,管理是否合理;⑤必要时将派人详细抽查。

  从1942年7月到1945年8月,边区审计工作处于由财政机构管理的阶段。这个阶段,财政厅只审核供给开支部分,不管自给开支部分,造成财政工作很大的局限性,引发了随意开支和损失浪费等问题。

  陕甘宁边区的审计机关,一般拥有某些直接处理权,如更正权、批准核销权、检举反映权、奖励权。通过审计机关发现的违法贪污嫌疑,可以移送法院查办。

  四、全国解放战争时期的审计体制

  1946年至1949年的三年国内战争,中国共产党最终消灭了国民党数百万军队,解放了中国大陆。

  (一)隶属关系。

  1946年6月全面内战爆发,中共中央在军事上、政治上、经济上确定了一系列正确的、富有远见的方针和政策。开展土地制度改革,有计划地发展生产和整理财政,保障物质需要。1947年7月至9月,人民解放军由战略防御转为战略进攻。各解放区党组织开展了整党工作和新式整军运动,完善工商业等方面的具体政策,加强政权建设和统一财经工作。到1949年9月底,人民解放军解放了全国大陆大部分地区。10月1日,中华人民共和国成立,新民主主义革命取得胜利。

  全国解放战争时期陕甘宁边区的审计机构,经历过四个阶段的变化,曾经分别隶属于财政部门、边区政府行政委员会、中共中央西北局。

  1.隶属于财政部门的审计机构(1945.8—1946.6)。陕甘宁边区审计工作由边区财政厅主管,主要任务是为缓解财政困难,打击贪污浪费、虚报冒领等违反法规行为。

  2.隶属于边区政府行政委员会的审计处(1946.10—1947.3)。1946年10月17日颁发的《陕甘宁边区宪法草案》中,确立了在行政委员会下设审计处。1947年3月,国民党军队进犯边区占领延安市,审计制度中断。

  3.隶属于西北局的西北审计委员会(1948年初—1948.8)。1948年初西北审计委员会成立,由西北局[8]指定党政军财等方面的5人组成,下设审计处为其日常办事机关。

  4.隶属于西北局的财经委员会(1948.8—1950)。1948年8月,西北中央局委员会通过的《西北局财经委员会组织工作规程》规定,在西北局直接领导下的财经委员会负责财政审计及其他工作,在财经委员会下设立审计处,为日常办事机关,掌管审计工作。

  1950年1月,随着陕甘宁边区政府的撤销,审计处不复存在。

  (二)职责权限。

  1948年初设立的西北审计委员会的职权为:负责审定财政厅编造年度季度概算和核销年度季度决算;规定供给标准;审定各级政府机关、学校、部队及公营企业人员、马匹增减情况;批审和核销各单位一切临时收支预算。[9]

  1948年8月设立的西北财委会在审计方面的职权为:审定财政厅编造年度、季度概算,核销年度、季度决算;规定供给标准。财委会还审查核实各级政府机关、学校、部队及公营企业人员马匹增减,审核有关财政开支的应鼓励或废除事宜,批审与核销各单位一切临时收支预决算,核销边区一级事业费。[10]

  (三)与地方审计机关的关系。

  1948年初设立的西北审计委员会,对地方审计机关有领导关系。西北审计委员会是决审权力机关,授权陕甘宁边区(包括党政)、晋绥边区(包括党政军)及联防军各设立审计分委会,对西北审计委员会负责,是复审权力机关,各审计分委会之下设立审计分处,是日常办事机关;陕甘宁边区审计分委会和晋绥边区审计分委会,下设若干审计支委会,对审计分委会负责,是初审权力机关。初审机关对各机关预决算书表进行批发和核销并签注意见后,送审计分委会复审,复审机关收到初审机关汇编的书表进行批发和核销并签注意见后,送西北审委会决审。[11]

  1948年8月设立的西北财委会,对地方审计机关有领导关系。西北财委会是决审权力机关,下设立审计处,为日常办事机关。在晋绥行署设审计分处,受晋绥财委会领导,在陕甘宁边区政府秘书处、西北局秘书处各设立一审计科,各受其秘书长领导。陕甘宁边区及晋绥行署所属各区,各设立一审计室,受分区财委会领导。各分区所属各县,各设审计员,受县委统一领导。县级审计机关对各单位生活费预决算书表和事业费,进行批准和核销后,送分区一级审计机关,分区审计机关收到并批准和核销后送边区一级党政两系统审计机关。边区一级审计机关收到并批准和核销后送西北财委会审计处。西北财委会进行决审。

  [1] 中共中央党史研究室,《中国共产党历史》第一卷(1921-1949)(上册),中共党史出版社,2011年,第136页。

  [2] 中国审计学会、审计署审计科研所,《中国革命根据地审计史料汇编》,北京工业大学出版社,1990年,第204页。

  [3] 中国审计学会、审计署审计科研所,《中国革命根据地审计史料汇编》,北京工业大学出版社,1990年,第205页。

  [4] 根据《中华苏维埃共和国宪法草案(1931年11月)》第七条的规定,全苏大会闭幕之后,中央执行委员会为中华苏维埃共和国的最高政权机关。

  [5] 中央革命根据地历史资料文库政权系统8,中共江西省委党史研究室等,中央文献出版社、江西人民出版社出版,2013年,第1444页。

  [6] 中央苏区建立了江西、福建、闽赣三个省级政权(为了开展和加强南方战线的革命战争,1933年8月和1934年7月,又分别建立了粤赣省和赣南省)。

  [7] 中央革命根据地历史资料文库政权系统8,中共江西省委党史研究室等,中央文献出版社、江西人民出版社出版,2013年,第1225页。

  [8] 根据1942年的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》,陕甘宁边区中央局与西北工作委员会合并成立中共中央西北局。

  [9] 中国审计学会、审计署审计科研所,中国革命根据地审计史料汇编,北京工业大学出版社,1990年,第35页。

  [10] 中国审计学会、审计署审计科研所,中国革命根据地审计史料汇编,北京工业大学出版社,1990年,第46页。

  [11] 中国审计学会、审计署审计科研所,中国革命根据地审计史料汇编,北京工业大学出版社,1990年,第35-36页。