审计研究报告中外审计体制研究报告之五:德国、日本、俄罗斯国家审计体制研究——独立于立法、行政、司法部门的审计体制国家研究

   发布日期:2018-03-09

  目前,德国、日本、俄罗斯、荷兰、卢森堡等国家采用了最高审计机关独立于立法、行政和司法部门之外的无隶属型审计体制。采用这种审计体制的国家(除俄罗斯外)多为内阁制,国会的多数党负责组阁建立政府,在立法、行政和司法部门之外设立最高审计机关,可以在一定程度上排除政党因素对于政府审计的干扰,保证了最高审计机关能够切实履行财政监督的职责,客观全面地开展审计工作。由于这种审计体制中的最高审计机关不隶属于任何权力机构(除俄罗斯外)且均无处理处罚权,对审计过程中发现的违法违规行为或需要改进的政策法规等问题只能要求相应主管机关予以处理或改善,无法做出有强制力的处罚决定。而俄罗斯作为其中的例外,其联邦审计院可对给国家造成直接损失的被审计对象做出处罚决定。

  在采用无隶属型审计体制的国家中,德国(当时的普鲁士)最早设置独立于立法、行政和司法部门之外的最高审计机关,此举对后来日本的审计体制建设产生了重要影响,德国和日本也被认为是无隶属型审计体制的典型。而俄罗斯联邦审计院因为具有处罚权,在无隶属型审计体制中具有一定的代表意义。

  一、隶属与报告关系

  (一)法律地位。

  在德日俄三国的审计体制中,最高审计机关均为宪法机构,其独立性受宪法和最高审计机关相关法律的保障。

  德国联邦基本法第114条规定,联邦审计院决策成员[1]享有与法官相同的独立性,负责对联邦所有财政管理活动的效率性、效果性、正确性和合规性进行审计。德国《联邦审计院法》第1条规定,联邦审计院作为联邦最高机关,是独立的政府审计机构,其行为只受法律约束。

  日本宪法第90条规定,政府的财政收支决算必须全部由审计院进行审计。日本《审计院法》第1条规定,日本审计院对于内阁保有独立的地位。

  俄罗斯宪法授权联邦国会建立联邦审计院,并由审计院负责对政府进行财政监督。俄罗斯《联邦审计院法》规定,联邦审计院为常设的政府财政监督机关,联邦审计院拥有法定范围内的组织、职能及财务独立。

  对比三者可以发现,日本和俄罗斯的审计体制保障了最高审计机关的机构独立性,而德国的审计体制除此之外,还保障了审计院各决策成员的个体独立性。德国的这一特殊设计不仅保证了联邦审计院的工作不受其他机构的干涉,同时保证了审计院内各基层部门的工作不受领导层的干涉。

  (二)机构级别。

  采用无隶属型审计体制的国家实行的是联邦制或地方自治,其最高审计机关均为中央级权力机构。其中,德国联邦审计院在联邦机构中与总统办公室、总理府以及联邦各部委处于同一级别。日本审计院在国家权力机构中的级别与国会、最高法院相当。日本《财政法》中将审计院与参、众议院、最高法院一起列为特别预算单位,内阁须在征求审计院长的意见之后才可对其预算进行调整[2]。俄罗斯联邦审计院为联邦级权力机构,地位相当于联邦部委,审计院院长的薪酬福利参照俄罗斯联邦政府第一副总理,副院长参照联邦政府副总理。

  (三)报告关系。

  由于在国家权力体系中的级别不同,德日俄三国最高审计机关的报告频率和报告对象也有所差异。德国《联邦预算法》第97条规定,联邦审计院须根据审计项目的重要性对当年的审计工作进行总结,并向联邦国会两院和联邦政府提交年度审计报告。日本审计院是在每年的年度审计报告编列完成后,将审计报告与经过确认后的政府决算报告一并送达内阁,由内阁提交给国会审议[3]。俄罗斯《联邦审计院法》规定,联邦审计院须根据每季度财政收入及支出的实际发生额,编写联邦财政预算执行情况的季度审计工作报告,并提交给联邦国会审议。除定期报告外,德日俄三国的审计机关均可应国会的要求、或视情况的必要就特定事项向国会或政府进行报告。

  二、领导人的任命及决策层的产生

  在领导人的任命和决策层的产生方面,德日俄三国的最高审计机关具有较高的独立性。各国的审计院长、副院长及其他决策人员均不得由国会议员或政府官员兼任,且审计院长、副院长的任期不受国会解散的影响。在审计院长、副院长的任命程序上,德国和日本均是由内阁提名,经过国会两院表决同意后,由国家元首进行任命(或对任命会签)。与德日两国不同,俄罗斯联邦审计院院长、副院长及审计委员的提名和任命权分别由联邦总统和国会两院掌握。

  德国联邦审计院院长和副院长任期为12年,不得连任。联邦基本法规定,联邦审计院院长、副院长和决策成员保有与联邦法院法官相同的独立性,独立行使审计监督权,不得被随意调离、撤职或被迫提前退休。对联邦审计院院长和副院长的纪律处分和起诉,必须由国会两院议长共同组织发起。

  日本《审计院法》规定,日本审计院的决策部门是由三名审计官组成的审计官会议,审计院院长由三名审计官相互推举,经内阁任命产生。审计官每届任期7年,可连任一届。审计官的法定任职年龄限制为65岁,在达到任职年限时审计官应提出退休,剩余任期由接任审计官完成。当(其他)审计官合议认为某位审计官因健康原因或存在违法违规等行为导致无法履行职责时,在经过参众两院决议认定后,可免去该审计官职务。

  俄罗斯联邦院的审计院院长由俄罗斯总统、国家杜马委员会根据各党派的建议来提名,由国家杜马过半数表决通过后任命,任期6年;副院长由俄罗斯总统提名,由联邦委员会过半数表决通过后任命,任期6年。联邦审计院院长和副院长共同向国会两院提交审计工作报告,并有权参加联邦委员会和国家杜马及其各委员会、联邦政府及联邦政府主席团的各种会议。联邦审计院院长和副院长享有特殊法律保障,未经联邦会议同意,不得被拘留、逮捕和追究刑事责任。涉及他们的刑事案件,只能由联邦总检察长提起诉讼。在发现审计院长或副院长存在违反联邦法律、滥用职权等行为时,须经国家杜马或联邦委员会不少于总数的三分之二表决通过,方能解除其职务。

  四、职责权限

  德日两国在最高审计机关职责权限方面的规定比较接近,主要体现在:两国的最高审计机关都拥有审计权、公告权、建议权等权限,对于在审计中发现的违法违规行为,最高审计机关只能要求被审计对象的主管部门进行处理,或直接移交司法机关,并无处理处罚权;两国最高审计机关的职责都是根据宪法和审计院法规定,对政府的预算执行和决算报告进行审计和确认,对国有资产的管理情况进行监督,对公共项目支出进行绩效审计。此外,德国审计院法规定,联邦审计院负责为联邦政府制定的财经政策法规提供咨询。日本审计院则是可以针对法规政策制定或执行过程中存在的问题,向相应(制定或执行)机关提出意见并要求改正。

  与德日相比,俄罗斯联邦审计院的职责范围更广,审计权限更高。除了要对政府的财政行为和中央财政资金的使用进行监督之外,联邦审计院还担负着反腐败审计和国家战略审计的职责。在反腐败审计方面,联邦审计院负责对反腐败相关法律政策的合理性和效果性进行评价,对国家财政资金使用和国有资产经营过程中的腐败行为予以揭露,对反腐败专项资金的使用绩效进行审计等;在国家战略审计方面,联邦审计院负责对国家发展战略、国家安全战略、社会经济发展规划、政府计划、国家立法草案等多项战略政策的合理性和效果性进行评价,从宏观角度评价国家重点战略规划的可实现性和风险,提出改进战略的意见,并监督重大战略和政策的贯彻落实情况。根据《联邦审计院法》的规定,联邦审计院的审计人员可进入军事基地等单位进行检查;如发现被审计对象存在伪造文件、侵占财产和滥用职权等违法行为,审计人员有封存现金和必要的文档、冻结银行存款和查封存放财产物资场所的权限;如发现被审计对象的财务或商业违法行为给国家造成了直接损失,联邦审计院可对被审计对象进行处罚;当被审计对象多次违反或抵触联邦审计院命令时,联邦审计院执行管理委员会有权暂停被审计对象一切形式的财政给付及结算业务。

  五、与地方审计机关的关系

  由于德日俄三国采用的是联邦制或地方自治,最高审计机关与地方审计机关之间没有隶属关系和业务指导关系。

  根据德国联邦基本法和《地方自治法》,德国的联邦、州、市镇各级政府负责本级政府的财政收支平衡,各州审计院负责对本州政府的财务行为进行监督。对于联邦和各州共同出资的项目,如高校、海岸线防务和社会保障等,联邦审计院和各州审计院以共同或相互委托的方式进行审计,并相互通告审计结果,交流审计信息。

  日本审计院没有对(与中央财政资金无关的)地方公共团体进行审计的权限。根据《地方自治法》第199条规定,地方公共团体的财务以及经营业务由该地方自治体的监察委员负责监督。审计院每年会定期与地方自治体的监察当局进行业务交流,就审计监察的方法、实施情况和审计成果互相交换意见。

  俄罗斯联邦审计院对各州市政府没有审计权,也不可以干预各州市审计当局的工作,只有在各州市政府使用联邦政府资产的情况下,联邦审计院才可以对资产的使用情况进行审计。联邦审计院有权对俄联邦签订的对外条约、协议中与财政资金使用相关的条款发表意见,并对条约、协议的具体实施情况开展审计。

  这种中央与地方平行的审计体制,一方面明确了最高审计机关与地方审计机关的监督对象和职责范围,另一方面也避免了最高审计机关对州市审计机关的干预、重复审计。同时,这种体制也存在着一些弊端,比如在日本,由于地方监察委员人数有限,监督范围较广,审计监督不到位已经成为制约地方审计发展的重要因素,针对这种情况,日本的一些学者和国会议员正在推进“国民审计院运动”,提出了建立拥有完全人事自主权的审计院和地方审计院等主张[4]。

  六、外部监督机制

  在最高审计机关的外部监督机制方面,德日俄三国的制度设计各有差异。

  德国在联邦国会两院的预算委员会下设立审计委员会,负责审计联邦审计院的账目,并审核批准其预算和决算,审计重点主要是年终决算和财政预算执行情况。此外,联邦审计院在每年公开出版的年度审计报告中都会附有审计院的财政收支情况,以便国会两院和社会公众进行监督。同时,联邦审计院院长、副院长、局长和审计处处长等决策成员必须遵守《德国法官法》,受联邦纪律法庭管辖。

  日本并没有针对审计院建立外部监督机制。由于审计院独立于内阁、国会和法院,三者都可以从外部对审计院进行监督。从人事制度来看,审计官的提名和任命需要经过内阁和国会的同意,审计院的职员受《国家公务员法》的约束。从审计报告制度来看,审计院撰写的每份审计报告都需提交给国会或内阁,并通过多种渠道向国民公开发表。从信息披露机制来看,审计院的财务、人事等全部(不涉及个人隐私的)信息都发布在其官方网站上。此外,审计院还通过召开座谈会、专家学者意见交流会等方式接受公众监督和舆论监督。

  俄罗斯联邦权力机构的财政监督由联邦审计院、联邦财政部、联邦国库局、联邦财政预算监督局共同负责。联邦审计院的财务收支情况由以上部门进行监督审计。

  [1] 根据联邦《审计院法》规定,联邦审计院决策成员包括审计院院长、副院长、局长和处长。

  [2] 《财政法》第17条规定,众议院议长、参议院议长、最高法院审判长以及审计院长须在每个会计年度之初将本部门在本年度计划收入支出等编列成册交付内阁,以供内阁集中调整。同法第18条规定,内阁在对众议院、参议院、最高法院以及审计院编列的年度支出进行调整之前,必须征求众议院议长、参议院议长、最高法院审判长以及审计院长的意见。

  [3] 根据日本宪法第90条规定,日本审计院须在内阁的决算报告书完成之后对其进行确认,并在此基础上将过去一年的审计成果汇总编列为年度审计报告。在年度审计报告完成后,审计院须将审计报告和经过确认后的决算报告一并送达内阁,内阁再将审计报告附在决算报告之后提交给国会。

  [4] 刘金星,《日本国家审计监督体制辨析》,《财会学习》2009年第1期