审计研究报告中外审计体制系列研究报告之四:法国、意大利、巴西国家审计体制研究——司法型审计体制国家研究

   发布日期:2018-03-09

  世界上一些国家的最高审计机关采用了司法体制,审计机关在具有审计职能的同时,还拥有司法职能,审计机关的名称为审计法院。这些国家包括法国、意大利、希腊、比利时、葡萄牙、西班牙、巴西等国。本报告选取了法国、意大利、巴西作为研究对象。在法国、意大利、巴西的宪法中规定了审计法院的设立及其职权。审计法院除了具有对公共部门进行财政财务审计和对国有企业进行财务审计职能,还拥有一定的司法权,对给国家利益造成损失的公务人员可以进行司法判决。审计法院的人员主要由法官和其他人员构成。审计法院独立于行政机关和议会[1],向议会报告审计结果。

  一、隶属关系

  审计法院是同时具有审计职能和司法职能的独立机构,不隶属于行政机关,也不隶属于议会。法律保障审计法官的独立性,不受外界影响行使职责。同时,审计法院也为议会服务,向议会提交年度审计报告和其他报告[2],使议会获得国家的经济财务信息,帮助议会进行监督、评估和决策。

  (一)法国。

  法国实行立法、行政、司法三权分立的政治制度,是半总统半议会制的民主共和国家。议会是国家的立法机构,由国民议会和参议院组成,总统是国家元首、军队统帅,总统任命总理。总理是政府首脑,领导政府实施行政权。法国国有经济占有较高的比重,政府调控经济结构与发展的一个重要手段就是掌控或参与国有企业。

  1319年,法国创建了第一个专门的审计法庭,负责王室财产的监管。1467年确立了审计法官终身制。1807年9月16日,拿破仑颁布法令,重建了审计法院,审计法院只对“国王”汇报,是集权化的唯一的司法审计机构。由此,司法型审计模式在法国正式确立。1814年,法国专门制定了《审计法》,审计真正开始摆脱行政附属的地位,从而承担起独立审计监督的责任。1869年,审计法院正式成为一个独立的介于立法与行政之间的国家最高审计机关。宪法委员会1980年7月22日第80-119DC号裁决明确规定行政法院是独立于司法法院的,它们是两套平行的系统,审计法院属于行政法院系统[3]。

  法国宪法规定审计法院协助议会监督政府行为,协助议会和政府监督财政法与社会保障财政法的实施及评估公共政策,并通过公共报告向公民提供信息。

  (二)意大利。

  意大利宪法确立了共和国政体及国民主权原则,建立了常规的议会制政府。共和国的组织包括议会、总统、政府、司法、区省市等,实行立法、行政和司法的三权分立制度,同时建立制衡机制。意大利议会由参议院与众议院组成,每年批准政府提出的预算和决算。总统为国家元首并代表国家,政府由内阁(总理和各部部长共同组成)、国家行政机关、辅助机关[4]组成,辅助机关包括国家经济与劳动委员会、国务委员会和审计法院。意大利的司法体系由普通法院、特别法院和宪法法院三大部分组成,对行政机关的行政活动均有司法审查权,审计法院与行政法院、军事法庭都属于特别法院[5]。总体来说,意大利的经济是以混合型经济为主。宪法不仅规定了协调公共利益与私营经济的措施,还规定对那些提供公共服务、能源或者有垄断倾向的企业实行国有化,并给予补偿。

  意大利审计法院起源于1351年由萨瓦的阿米迪奥六世建立的账目法庭。意大利王国统一后的1862年,意大利王国“审计法院”建立,目的是控制公共管理和防止与避免资金浪费和不健全的管理。1948年意大利共和国宪法将意大利审计法院置于“政府”的“辅助机关”之中,意为审计法院通过发现问题、提出建议和向议会报告,帮助政府改进管理和协助议会进行监督与决策,同时又在“司法机关”中规定了审计法院对公共财务等事宜的裁判权[6]。

  审计法院对政府法案进行“事前的”合法性审计和对国家预算进行“事后的”审计,以及参加对公共的被资助实体财务管理的审计,法律保障审计法院及其成员的独立性,审计法院在公共问责和法律规定的其他方面执行司法职能。

  (三)巴西。

  自1889年建立共和国以来,巴西的国家体制一直是联邦制和两院制。国会是国家最高权力机构,由参众两院构成,主要职能包括制定联邦法律,制定年度和长期预算,审查总统的账目等。巴西总统既是国家元首,也是政府首脑。内阁受总统的直接领导,由政府各部组成。20世纪90年代巴西主要围绕国有企业私有化、贸易自由化和金融自由化进行改革,减少政府对经济的干预。劳工党上台后政府加强了对经济的控制力。

  巴西联邦审计法院的起源可以追溯到皇家国库(Royal Treasury),国库是一个葡萄牙人机构,主要负责管理公共账户,其中还包括政府问责。1890年11月,巴西政府颁布法令建立联邦审计法院,其性质和职权随后被写入1891年巴西宪法。1891年至今,巴西先后出台了6部宪法,其间,联邦审计法院的权力范围虽有所变化,但宪法地位和性质始终如一。

  现行宪法规定了联邦审计法院审查共和国总统每年提交的账目,评估负责直接或间接管理公共资金、财产以及有价债券的管理者和其他人的账目等职能,9名大法官的任命,地方审计机关以及国家内部审计监督体系等内容。

  二、审计法院院长任免及任期

  审计法院院长通常在具有相当资格的法官中选出,经由法定程序决议之后由总统任命。审计法院院长为终身制,一经任命则不能被免职或者撤销,除非因为自愿、年龄、受到司法判决等原因。

  (一)法国。

  法国审计法院内的所有法官均由总统任命。需要经内阁会议决议后由总统任命的审计法院人员有:院长,检察院总检察长,各法庭庭长,高级法官,其中院长由总统在政府现任高级官员或审计法院的总检察长、庭长中挑选,经内阁会议决议后由总统任命。无需经内阁决议而由总统颁布任命令的人员有:中级法官,初级法官,秘书长,助理秘书长,代理检察长。另外,各大区及地方审计法庭庭长由审计法院院长提名,总统任命。

  (二)意大利。

  意大利审计法院院长人选在已经真正承担至少三年领导职能的法官之中,经部长委员会审议和审计法院院长理事会建议,部长委员会主席提议,由共和国总统法令任命。在空缺的情况下,审计法院院长的职责由审计法院法庭资格最老的庭长担任。审计法院院长从空缺开始,必须在不迟于30天之内完成任命。审计法院院长72岁退休,最长可到75岁。总检察官则从审计法院担任审计法院庭长职责的法官中,根据内阁委员会主席的提议选出,以共和国总统法令进行任命。

  (三)巴西。

  巴西联邦审计法院设有9名大法官,其中三分之二由国会任命,2名大法官从法院的候补大法官和总检察长办公室成员中选出,1名大法官由总统确定,但须经参议院批准。审计法院院长从9名审计大法官中平等选举产生。审计大法官终身任职,直至70岁退休。

  三、职责权限

  司法型的审计法院通常既具有审计职责,又拥有一定的司法职责。

  审计职责主要有对政府机关、部门和其他公共机构的账目进行审查;对国有企业财务进行审计;开展私有化审计等。一些国家还有其他的审计职责,如法国审计法院和意大利审计法院对接受财政拨款或公共资助的组织和机构进行审计,法国审计法院对社会保障机构的账目进行审计,意大利审计法院对行政法案进行法案合规性的“事前”审计,巴西审计法院对政府投资项目进行审计,并对外国资本和私人资本进行投资准入审查,对联邦政府控股、参股跨国企业中有关巴西利益的账目进行审计。

  司法职责表现在审计法院对发现的造成国家财产损失的贪污、舞弊和不当行为有一定的司法处理权限,可以进行司法裁判。各国的司法裁判权也存在着差异,如法国审计法院的司法裁判权限于公共会计人员[7]层次,对公共会计人员可以进行处罚,处以罚款,公共会计人员必须个人承担账目的亏空或违法违规支出,而公共会计之外的其他管理人员则不直接向审计法院负责,如果他们违反了有关财政法规,审计法院通过检察长向财政与预算纪律法院提起诉讼。意大利审计法院和巴西联邦审计法院的裁判权则比较广泛,涉及人员的层级较高。意大利审计法院的裁判对象涉及组成行政机构的所有对象,审计法院可以对所有管理者、公务人员,以及与行政机构通过雇佣或者公务关系而有关的对象的责任进行裁判,裁判对象不仅包含公共雇员,也包含担任部长级别的人员,以及事实上的行政人员,即那些尚没有合法化而实际执行公共职能的人。巴西联邦审计法院的司法裁判权涉及公共机构与公营机构管理者、所有公务员、军队工作人员以及所有接受公共团体款项的人员,凡给其所负责管理的国家资源或股份造成亏损、失窃、财产不当使用或损坏者,审计法院可进行审查并判决,巴西联邦审计法院还有权命令拘留那些导致机构负债和损失的责任人,以及拒绝提供相关资料并逃避离开工作岗位的人员。2015年,巴西联邦审计法院判决罗塞夫政府使用国有金融机构贷款弥补预算赤字的行为是“非法行为”,罗塞夫提交的政府财务报告为“违规账目”,巴西联邦审计法院拒绝接受罗塞夫2014年度政府财务报告,这一判决成为巴西国会判定罗塞夫犯有“渎职罪”的重要依据。

  另外,法国审计法院的公共政策评估、账目情况说明;意大利审计法院关于具有特别重要性的特殊事项的财务概况报告、地区和地方财政事务报告,以及对养老金事项的司法裁判;巴西联邦审计法院对公务员的录用和退休、官员的收入财产申报进行审核,限制在近五年审计中有问题的责任人的被选举权等,都是该国比较特殊的职责。

  四、与地方审计法院的关系

  法国、意大利和巴西均设立了地方审计法院,各国审计法院与地方审计法院的关系各不相同。法国是比较典型的中央集权制国家,审计法院与地方审计法院关系密切,对地方审计法院有人事管理权。意大利经历了中央集权向逐步分权演进的过程,出现了“联邦”趋势与中央控制共存的局面,联合法庭具有司法管辖权。巴西联邦审计法院与地方审计法院则不存在隶属关系。

  (一)法国。

  1982年大区及地方审计法庭建立,协助国家审计法院对地方一级政府机构预算支出进行监督。大区及地方审计法庭的人事管理权在审计法院。各大区及地方审计法庭庭长由审计法院院长提名,总统任命,负责对大区及地方审计法庭的工作进行总的领导。大部分大区及地方审计法庭按地域来划分各个分庭,有时也按审计主题来划分。各分庭庭长由院长从审计法院的法官中调派。

  (二)意大利。

  审计法院的联合法庭位于罗马(西西里和撒丁有自己的审计法院),由两部分组成:中央审计法庭和地方审计法庭。

  地方审计法庭位于地区的主要城市,包括:21个有一级司法权的地区司法法庭、3个位于罗马的中心上诉法庭、1个在西西里的上诉法庭;对应也有21个地区检察官办公室、总检察官办公室、1个在西西里的总检察官上诉办公室。

  具有司法管辖权的罗马联合法庭会议,代表最高主体,通过判决的方式,有资格决定一般事项和任务的冲突。

  (三)巴西。

  巴西的国家权力比较分散,中央、州和市政府均为自主治理机构,巴西各州、市参照巴西宪法的有关规定,设立相应层级的审计法院。地方审计法院按照当地法律负责各自范围内的审计监督工作,同联邦审计法院不存在上下级隶属关系,但遵守联邦审计法院制定的准则和规范。

  五、外部监督机制

  审计法院属于司法体制,法律保障法官的独立性。如意大利宪法规定任何人均不得妨碍法官的依法审判,法官只服从于法律,法官终身任职,不得被免职或停职等。因而审计法院的外部监管通常来自于司法体系自身。当然,议会通过预算审批、公众通过信息公开,也形成对审计法院的外部监督。

  (一)法国。

  1.议会的监督。

  每年,审计法院提出预算(包括大区及地方审计法庭的各项经费),经议会审核批准后,由财政部拨付,同时预算执行情况要受议会监督。

  2.检察院的监督。

  检察院常设于审计法院内,有权监督、协助审计法院的工作,对审计法院的工作发表意见。它的监督职责主要体现在:(1)法院院长在征得总检察长同意后,决定审计法院的工作组织方式、各庭分工;审计法院的年度工作计划先要征求检察院的意见,然后再由院长分派到各个法庭。(2)有权参加各法庭的会议和审理,并参加辩论,监督审计法院的诉讼程序及判决;总检察长或代理检察长有权出席法庭或部门的会议,并在会上发言。(3)对审计法院的审计结果发表意见。审计法院有关职责、账目、上诉书和复审的资料都必须交给检察院核查。(4)帮助审计法院的判决得到执行,并就执行情况进行监督。每年就审计法院工作的开展情况进行相关数据统计。

  3.同业监督。审计法院还接受外国审计组织的同业监督。近几年,审计法院接受了三个外国国家最高审计机关的检查:2012年葡萄牙审计法院和芬兰国家审计署、2010年及2013年瑞士联邦审计局。这些同业审计组织每次会就几个方面进行重点核查。

  (二)意大利。

  1.最高司法理事会对法官的管理。

  意大利通过司法机构的自治性混合机构——最高司法理事会,实现对全体司法人员的管理。最高司法理事会可以对所有法官、检察官(包括院长、检察长)采取纪律处分措施;向法官、检察官提供不得撤职的保障,即未经其决定,检察官、法官不得被撤职、停职、调动。

  2.司法部长对法官的外部管理。

  在维护最高司法理事会权限的情况下,由司法部长负责有关司法服务的组织和运行。尽管宪法规定司法部长有权提出纪律处分,但这样的调查由驻最高法院总检察长进行,判决也是由最高司法理事会排他性享有,司法部长的权力不得直接影响和决定法官的地位和职业生涯及其司法活动。

  3.议会和公众的外部监督。

  审计法院拥有独立的预算,在资金限额的范围内自主管理经费。审计法院预算和年终报表发送给众议院和参议院的议长,同时发布在意大利共和国的政府公报上。

  (三)巴西。

  巴西联邦审计法院向国会报告工作,每季度向国会提交一份审计工作报告,年底提交年度报告,并接受国会的监督。

  [1] http://www.corteconti.it/english_corner/:Italian “Corte dei conti”:story  organization  functions。

  [2] 意大利宪法第100条规定了审计法院直接向议会两院报告审计结果。

  [3] 法国法院分为司法法院和行政法院两类。司法法院负责审理刑事、民事案件;行政法院包括普通行政法院和专门行政法院,前者对各类行政案件享有普遍管辖权,后者只对某类特殊行政事宜享有司法管辖权,审计法院属于专门行政法院。

  [4] 意大利宪法设立了监督性的辅助机构,使握有广泛权力的政府置于一定的监督之下,是防止行政集权的一种制衡手段。

  [5] 除普通法院系统外,意大利宪法还规定了审计法院、行政法院和军事法庭等特别司法机关,分别对公共账目案件、对抗公共行政的案件以及军事罪等法律所规定的事项享有裁判权。

  [6] 意大利宪法第103条规定了审计法院对公共账目和法律规定的其他事宜有裁判权。

  [7] 为了保护公共资金的安全,法国财政部会向一切实行预算管理的机关、事业单位及国有企业派驻公共会计。公共会计人员属于国家公务员,归财政部门管理,与所在单位没有隶属关系。公共会计在行政上属财政部领导,但他们同时要对审计法院负责。