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坚持内涵发展 构建和谐城管

2017-11-10

  随着城市化进程的不断推进,广大市民在享受优美的环境、优良的秩序、优质的服务、优化的管理的同时,也感知了占道经营、出店经营、乱扔垃圾、乱泼污水,乱搭乱建等违法违章行为给城市带来的“脏”“乱”“差”“吵”,这就要求我们在城市管理行政执法工作中对城市中人的因素和物的因素实行综合管理,并进行导引、规范、治理、经营和服务,为广大市民提供一个宜居宜业的环境。

  一、城管执法的成立与发展——城管风雨十四年

  新中国成立后,随着城市化进程的加快,城市规模不断扩大,城市人口迅速膨胀,乡村的农民变成了城郊居民,城郊居民又变成了城市市民,但他们的生活方式与现代城市文明的要求还有很大差距。随地吐痰、乱泼污水、乱扔拉圾等不良的生活习惯仍然存在,在楼体外乱晒衣物,在建筑物上乱安乱装、乱扯乱挂等等情形也屡见不鲜。针对这些现象,我国在体制和设置等方面进行了诸多有益的试点和尝试。

  新中国之初,各个城市建立了环卫管理机构,之后,环卫部门的隶属发生频繁变动,跟别归属过公安、卫生、供销等部门。1980年起,城市的环境工作改由城市建设系统管理。改革开放之后,城市人口激增,城市环境破坏严重,这些问题如果不及时解决,是比严重影响城市公用设施功能的正常发挥。但当时的政府相关部门执法权力重叠,职责边界不清,执法过程中经常出现重复处罚与执法疲软的弊病。要尽快扭转“一群大盖帽管不了一个破草帽”的局面,还市民一个清洁优美的城市换进个,就必须设置一个几十高效的新职能机关。《中华人民共和国行政处罚法》关于集中行使行政处罚权的规定消除了达成这个目标的法律障碍。1997年5月北京市宣武区最早启动城市管理综合执法的试点。之后,经国务院批准,全国相继成立城管部门。城管部门的成立是我国针对城市管理进行的一项比较成功的尝试。

  我们必须客观的承认,由于执法力量的集中,增强了执法威力,市民投诉和媒体关注的很多老大难问题得到了几十解决,市容市貌日新月异。所以说,从发展历史和工作成果上看,城管存在也是合理且必要的。经过近几年的摸索和大胆实践,城管执法工作取得了巨大的成果和显著的成就,整个市容环境有了巨大的改变,人文素质也有了相应的提高,初步得到市民的认可,但是存在的问题仍很多,并且亟待解决。

  二、城管执法的困境——信任危机

  西安市城市管理执法局提出的“五多、四少、三难、二易”很适合现在各个城市的执法现状。“五多”:十字路口兜售商品多、职业乞丐多、繁华路段乱摆卖多、沿街墙体、立柱乱张贴多、机关单位主要道路乱挂条幅多、立交桥下流浪露宿人员多;“四少”:管理力量少,管理办法少,执法保障少,群众理解、支持少;“三难”:取证难,执行难,根治难;“二易”:治理后易回潮,执法时易发生正冲突等等。另一方面,大家的辛勤劳动不被广大市民群众认可,因执法氛围导致执法难度加大大。这使城管执法陷入信任危机。对于这些现象究其原因主要有以下几个方面:

  (一)执法难度越来越大,面对的都是一些弱势群体

  在现行的城市建设中,城市建设规划滞后,缺乏长远性和前瞻性,使城市整体功能难以发挥,导致了城市管理工作中的诸多困难和问题。同时,现在经济正处于转型时期,贫富差距加大,大量进城谋生者、失业者需要寻找出路,他们没有社会保障。劳动力安置费和土地补偿费未能集约使用,城管局、街办、社区、村组没有能力解决他们的创业和就业渠道,弱势群体无安身立命的载体,他们的失业、养老、医疗、工伤和意外事故没有保障。所以流动性强、成本低的小摊就成为了他们最好的谋生方式。城管执法管理无照摊贩、黑车、拆除违章建筑,都是现阶段社会发展中矛盾相对集中的领域。这些问题需要社会综合治理,有些深层次的问题甚至需要依赖社会经济和公共服务的协调发展来逐步解决。寄希望单纯依赖城管一个机构通过一己之力独立解决,无异于天方夜谭,引发矛盾和冲突也不足为奇。

  (二)辛勤劳动不被认可,广大群众不理解,甚至是误解,把城管妖魔化

  广大群众及媒体对城管存在一定的误解,认为城管的工作就是管理小摊小贩,实际中,城管在日常工作中做了很多工作:查处各种违反城市市容和环境卫生管理规定的行为;查处有关违反城市规划管理规定的行为;查处有关违反城市供热、供(节)水、燃气管理规定的行为;查处有关违反城市市政道路、排水管理规定的行为;查处有关违反物业管理规定的行为;查处侵占风景林地、庭院绿地、开放式公共绿地和损害花草树木、绿化设施等行为;查处露天烧烤经营,在道路、广场等公共场地露天焚烧物品,在室外使用音响设备产生噪声污染等行为;查处无照商贩在城市道路、广场等公共场地违法经营的行为;查处擅自在人行道停放机动车辆等行为等。

  但因为涉及城市管理的违法违章人员多为下岗职工、失地农民、进城务工农民,草根经济有值得广大人民群众同情的地方,所以广大群众对城管的工作比较抵触,甚至有有少数新闻媒体未能把握正确的舆论导向,将城市管理行政执法妖魔化。

  (三)法律纷繁杂乱,缺少一部统一的城市管理法

  我国城管制度是上世纪90年代末设立的,设立之初,职能定位是“相对集中处罚权”,职能主要集中在市政市容管理相关的领域,如市容环境、管理游商和无照经营等,行使的职能多是发生在市镇街面上,不仅简单易见,而且易于取证,相对来说操作性强。但是这十几年间,城管职能由之前的90多项增加到现在的近300项,增长3倍多,囊括了市容环境、环境保护、施工现场、节水、市政管理等许多领域,职能行使的范围已经从街面进入到小区,甚至居民家里。随着职能数量增加、范围扩大,势必降低了职能之间的相关度,同时,随着行政管理专业化程度不断提高,让一个机构行使彼此关联性并不强的近300项职能,熟悉上百项相应的法律规范,城管的执法难度可想而知。

  而且,现行城管工作实践中,相当一些工作缺乏法律法规的支撑,在行政管理上没有明确的法律法规予以界定,也给管理工作带来了极大的难度。

  我国至今没有一部《城市管理法》来规范城管执法,不能实现职权法定,由此导致城管执法机制不顺。“法无明文规定不能随意行政、法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”。没有翔实的实体法和程序法作支撑,只有禁止条款,没有处罚条款和具体的行政强制措施及有效的行政执法手段。法律没有设定城管部门拥有限制人身自由的行政处罚权,遭遇暴力抗法时没有刑事拘留权,行政相对人拒绝履行行政处罚决定时,只能申请人民法院强制执行,其过程繁琐、漫长、往往达不到执法效果。没有法律保障,导致城市管理和执法无法顺利实施,城市管理流于形式,治标不治本。

  (四)城管的组织缺乏法律定位

  既然城管集中行使的职权是多元的,这就必然牵扯到一个实务的问题——行政主体在实施职权的过程中以什么样的身份出现。目前我国宪法和行政组织法根本没有对城管部门的地位加以确认。因此,各地方城管的组织模式十分混乱,从决定主体上看,省级政府、甚至市或县级政府都可以自行设立城管:在级别上看,乡、县、区、市都有自己的城管建制度,中央没有:从身份上看,有的城管组织有行政主体资格,但有的则属于地方政府工作机构。组织上的混乱直接导致监管和救济方面的困难,可能会滋生暴力性的执法方式。

  笔者建议可以对城管执法采取垂直管理模式,即市、区城市管理行政执法机构由市城市管理行政执法部门垂直管理,这样有助于加强监督,统一思路。

  (五)部分执法队员的执法态度和执法方式有待进一步完善和提高

  执法意识上,有的执法人员或多或少存在“居高临下”等意识,往往把被执法者视为不对等、甚至对立面的关系。一些执法人员执法态度冷漠,一定程度造成了执法者与被执法者、民众的“距离感”。执法行为上,城管行政执法多以强制对自制、以强势对弱势,在尊重被执法者人权等方面时有欠缺。一些执法人员不能做到柔性执法,出现以暴制暴的冲动行为,有时执法为民演变为不愿看到的“执法扰民”。

  三、城管执法如何走出困境——以创先争优为契机,坚持内涵发展,构建和谐城管。

  “创先争优”活动的开展,有助于城管执法部门实现"五规范、五提高"的目标。即:规范城管执法行为,提高依法行政的能力;规范城管队伍管理,提高自我完善的能力;规范城管基础工作,提高自主创新的能力;规范城管思想政治工作,提高驾驭复杂局势的能力;规范城管宣传教育工作,提高构建内外和谐氛围的能力。

  (一)统一思想,提高认识,促进城管队伍执法理念更新

  突出能力作风建设,在提高素质上创先争优。学能养性,辩能增慧。今年以来,我局把创先争优活动不断引向深入,扎实推进“学习型党组织”和“学习型机关”创建活动,进一步强化政治理论和业务学习,以学习十七届四中全会精神等政治理论为重点,提升执法人员政治素质;以学习城市管理专业执法内容为核心,提升机关干部业务素质;以加强廉政建设为抓手,提升机关干部依法行政能力;以加强道德建设为基础,塑造和谐城管,提升城管执法形象,营造人人学习先锋争当先锋的良好氛围。

  努力提高城管执法队员自身的素质,充分发挥大队基层党组织在加强队伍管理的作用,努力营造出“比、学、赶、帮、超”的氛围,实现党建工作和队伍建设齐头并进。号召党员干部在创先争优系列活动中亮身份,做表率。鼓励党员干部在创建全国文明城市、推进市容环境十大整治行动攻坚战役中,率先垂范,冲锋陷阵,大干、苦干、实干、巧干,做到“党员身份亮出来,平时工作看出来,关键时刻站出来”,思想上重视、行动上自觉,以提高和谐意识、服务意识、法治意识、责任意识、效率意识为突破口,不断优化执法理念、创新执法方式、转变执法作风,不断加强队伍的思想建设和制度建设,不断强化思想教育、综合素质和监督管理,严格规范执法行为,严肃整顿纪律作风,构建和谐城管,追求和谐发展,实现执法绩效与社会效益的协调与统一。

  (二)营造良好市容环境,高效服务,打造人民满意城管

  突出服务型机关建设,在群众满意上创先争优。按照“市容管理提升年”和“队伍管理提高年”活动要求,以市容网格化管理为载体,在城管系统各级机关中开展党员先锋岗争创活动,在市容管理网格中创立党员服务点,提升广大党员干部的服务意识和能力。城管工作面对的大都是弱势群体,服务的都是普通百姓,城管执法要牢固树立“管理就是服务”的理念,要求所有城管队员做到换位思考,和执法对象良性互动,积极和服务对象交流沟通、解疑答惑、接受监督、听取意见,用实际行动赢得百姓的支持、理解,促进城管事业的又好又快发展。

  我局立足市容环境执法的实际,始终把服务“十二五”发展融入到创先争优活动中来,引领全体队员增强服务意识、创新服务方法、提升服务水平。开展创先争优活动来,党员干部以身作则,率先垂范,坚持深入执法一线,积极服务城市重点项目建设。打造“亲民、爱民、为民”的服务品牌,体现城管的追求、承诺和奉献,不断以品牌理念增强城管队员职业意识,以品牌要求改善执法环境,以品牌效应塑造城管新形象。

  (三)加强督导,注重实效,提高城管队伍执法行动规范

  突出效能型机关建设,在履职能力上创先争优。开展“树文明执法形象、创人民满意城管”主题教育活动,培育城管核心价值理念,大力提升城管服务民生、服务发展的能力和水平,精心塑造城管文明执法的良好形象,努力打造政府放心、群众满意的城管执法队伍。

  为克服执法能力不高问题,提高执法人员综合素质,在面对执法过程中出现的复杂问题时,应严格按照法定权限和程序执法,增强证据意识,完善执法创新能力。要坚持依法行政,秉承公平正义的原则提高办案质量,减少行政复议和诉讼的发生。要坚决杜绝执法职责不履行的问题,个别执法人员个人利益至上,自由主义严重,对上级指示要求讲价钱、打折扣,甚至"上有政策、下有对策"。对于职责范围内的事项,视而不见,放任违法形态及其不良结果的存在。这严重损害了执法者的形象。要加强督导,监督增强其纪律观念,增强法纪意识,做到令必行。通过“创先争优”活动的开展,我局再日常执法工作中,努力做到注重点,克难点,出亮点消忙点,有效地提高了城管队伍执法行动规范及城管执法的工作效率和社会威信。

  (四)严肃纪律,奖罚分明,加强城管队伍廉政风险建设

  再日常工作中,要严肃政治纪律、组织纪律和工作纪律,要认真落实整改方案,并按时限完成。对执法不严、不作为、乱作为等问题整改不力,甚至顶风违纪的,要严肃追究当事人和单位负责人的责任。首先,采用文明方式执法,坚决杜绝粗暴执法、野蛮执法,侵犯相对人的人身权利的行为。在强调执法效率的同时,不可忽视社会效果。其次,主动进行执法服务,对群众服务要热情周到、举止文明、态度和蔼,做到以理服人、以情感人,对相对人不耍威风、搞特权。最后,扎实执法作风,以高标准要求工作,增强岗位责任心,坚决杜绝作风漂浮行为,在岗不作为等行为的出现。

  (五)文明执法、柔性管理,注重行政指导,共创和谐城管

  积极探索理性执法、人性化执法的方法和途径,坚持柔性管理,在工作中多采用批评教育和行政指导,这是 “以人为本、执法为民”的内在要求。坚持教育、疏导为主,规范执法文明用语,摒弃野蛮执法、随意执法,坚决杜绝态度粗暴,一罚了之现象的发生。牢固树立为民执法意识,执法人员跟踪查办的案件中,做到案情透明公开,处罚严肃公正,让权利在阳光下运行。以“顺民意、解民忧、惠民生”为导向,明确工作目标、主要任务和基本要求,紧密联系群众,增强与人民群众的感情,在具体执法活动中要求所有执法队员要牢固树立“以人为本”的思想,尊重行政相对人,为群众办实事、办好事,依法行政、服务于民、问计于民努力塑造和谐城管新形象。并以创先争优活动的实际成果,全面促进城管市政公用执法事业再上新台阶。

  利用各种舆论工具,对创先争优活动中涌现的好人好事和涉及有关提升城管形象的执法活动进行及时的正面报道和广泛的绪论宣传,扩大城管执法局以及大队的社会影响度,取得广大市民和有关方面的理解和支持。

  创先争优工作已转入全面推进的关键阶段,虽然在前期阶段取得了一定的成效,但是仍存在一定的问题。在下一阶段,城管执法部门一定按照市委的统一部署和要求,创新思路,狠抓落实,攻坚克难,在坚持抓好学习“创先争优”活动整改落实的后续工作的同时,不断创新监管手段,拓展执法思路,充分发挥城管执法在践行“创先争优”活动中的作用,创出城管执法的特色和亮点,争出城管执法的成绩和实效,全面推进“创先争优”活动纵深开展、内涵发展,构建和谐城管。