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浅议现阶段城市管理工作中“执法难、难执法”的原因及对策

2017-11-07

  城市管理执法工作是一门科学,具有广泛性、复杂性、服务性、强制性的特点。从全国范围来看,由于城管队伍组建历史不长,尽管执法人员工作热情很高,但在体制还不够健全、群众认知度不高、无任何经验借鉴的情况下,城管执法会出现各种各样的问题。其中“执法难、难执法”的情况,不得不引起我们深层次思考。

  一、执法难、难执法

  近年来,在城管执法过程中屡屡出现阻挠执法、暴力抗法等现象,已引进社会各界的普遍关注。究其原因,笔者认为主要有以下几个方面:

  (一)是城管执法对象复杂。城管执法的对象多为社会弱势群体或极少数扰乱正常管理秩序的不法人员组成:一是城市下岗失业人员,他们因为年龄和技能等原因找不到合适的工作,只能靠摆地摊维持生计;二是农村富余的劳动力,他们利用农闲时间或干脆放弃耕种来城市打工挣钱;三是受经济利益驱使的极少数扰乱正常管理秩序的不法人员。这些人居无定所,更无合法经营的场所。他们有三个共同特点:迫于无奈,维持生计;文化素质偏低,且无一技之长;受经济利益驱使,置行政法规于不顾,存在侥幸心理。在这种背景下,在执法过程中,若单独靠执法人员苦口婆心的劝说往往无济于事,“管得了一时,管不了一世”。如果对这些人实施行政处罚,就会牵涉其生计问题,在依法处罚或暂扣其物品时,往往就会导致抗拒执法,甚至暴力抗法现象的发生。北京城管队长李志强遭无证摊贩崔英杰用刀砍死的案件,就充分证明了这一点。从另一方面讲,如果阻挠抗法者不能及时绳之以法,就会在社会上造成负面的影响,不仅使执法工作陷于被动,而且会极大地挫伤执法队员的积极性。

  (二)是行政处罚执行难。随着城管综合执法工作职能的转化,改变了过去的那种多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民现象,体现了一职多能的执法效果。但在现行的法律法规中,只有公安等少数部门有部分强制执法权,而城管执法部门做出的一些处罚决定,还需要法院的支持。如在清理违法建筑时,如果当事人不配合调查处理、不履行处罚,只能申请法院强制执行,而法院要等待行政复议期满才受理行政执行案件,致使执法行动失去了应有的时效性和威慑力。

  (三)是对取缔游商浮贩,社会公众反映不一。市民在对占路经营这种有碍市容、阻塞交通的现象十分反感的同时,也对商贩的生活境况表示同情。由于城市功能规划的不完善,部分社区缺少超市、农贸市场等配套设施,“马路市场”的出现确实方便了市民购物的需要。市民对游商浮贩的复杂态度让执法人员无所适从,给取缔游商浮贩工作增加了难度。

  (四)是各职能部门之间缺乏统一的协调机制,造成执法工作难。随着城管执法职能的不断增加,执法内容涉及城市管理的方方面面,这就要求有关部门加强协调,但在实际工作中,城管执法部门有责无权,相关职能部门各自为政,甚至推诿扯皮的现象时有发生,造成了城管执法力度减弱。如在查处乱设广告、非法运倒建筑垃圾过程中,由于相关审批部门没有及时通报信息,给城管执法带来了很大难度。

  (五)是部分执法人员的工作方式、方法简单、粗暴。不能正确处理执法与服务的关系,有些执法人员不能摆正自己的位置,认为自己是执法者,地位高高在上,甚至凌驾于对方之上,不能设身处地为被管理者着想,得不到被管理者的理解,有时反而激化了矛盾。

  另外,目前城市管理体制不健全、基础配套设施不完善、重建设轻管理,执法机制不完善、执法力量不足等因素,也是导致城管“执法难、难执法”的重要原因。

  二、几点对策

  (一)是加强城管执法保障,确保执法工作的顺利开展和执法队员的人身安全。由于目前执法保障措施不到位,而且在加大城管执法力度的情况下,执法者与相对人的矛盾更加突出,致使城管执法人员在执法现场被违法者围攻、殴打等事件屡有发生。有人呼吁尽快建立城管执法公安协作机制,真正为城管执法保驾护航,遏制暴力护法事件的发生。“城管+警察”一起协同执法,对违法者可以起到强大的威慑作用,及时消除各种抗法隐患,防止矛盾激化,预防暴力抗法事件发生(青岛市部分市区已经组建城市管理治安警察机构,该机构隶属公安分局,在专业执法领域接受区城管执法局的业务领导)。

  再者,在城管执法中,违章者不接受调查处理,不配合工作,不接受处罚,怎么办?例如法院有法警、有执行庭,他就可以保障判决结果的执行。城管人员用什么方法来促使执法相对人来接受调查和处罚呢?建议有关部门是否可以在人民法院内设立城管法庭,加大行政强制的司法执法力度,切实有效地打击暴力抗法分子以及拆违工作中无理取闹的上访人员,增强综合执法的威慑力,保障城管行政处罚及时到位和城管综合执法工作的顺利开展。

  (二)是加强业务学习,提高执法队伍的素质。随着群众法制意识不断增强,法律知识水平不断提高,对行政执法人员的要求也越来越高。因此,城管执法人员必须加强业务学习,参加多种形式的业务培训,系统掌握行政立法、行政执法、行政司法等理论知识,用以指导实践。执法中坚持公开、公正的原则,对待违法当事人应一视同仁、依法办事,在群众心中树立公正廉洁的城管形象。

  (三)是坚持以人为本、以理服人、以情感人。城管队员在执法中,常常会遇到群众不理解甚至遭到围攻、殴打的情况。对此,我们应具体问题具体分析,对执法相对人首先要做到动之以情、晓之以理,使被管理者心服口服,切忌居高临下,不分青白的训斥、指责当事人,激化矛盾。在执法中要作到“三理四心”即:纠正违章要有理、宣传教育要用理、行政处罚尺度要合理;调查核实要细心、说服教育要诚心、对方不服要耐心、查处违章要公心。正确处理好“四个关系”即:疏与堵的关系、情与法的关系、日常巡查与快速反应的关系、依法行政与接受监督的关系。其次,对于少数阻挠执法、暴力抗法分子,要敢于正视、早作准备,果断采取措施。平时应结合人员培训、学习教育等时机,通过请专家、公安等人员言传身教,努力提高城管执法人员自我防范、应对突发事件的能力。

  (四)是坚持在执法中服务,在服务中执法。重点是提高队员的服务意识,做到帮群众之所需、解群众之所忧。尤其在对城乡结合部区域的管理过程中,因村民农转非后仍保留着农村的生活习惯,如果对他们一律强行取缔,严管重罚,容易产生纠纷,激化矛盾。曾有个别商贩说:“如果不是生活逼的,谁愿意被执法人员撵得满街跑。”如果采取强行取缔,其效果只能是治标不能治本。因此,坚持执法与服务相结合在原则在城管执法中显得尤为重要。根据笔者的调查,要从根本上解决占路经营、游商浮贩等问题,一方面必须从完善城市功能规划、构建和谐社会等宏观方面考虑,切实加强城市规划、建设的科学性、合理性,要把城市经营“三分建、七分管”的要求落到实处,对一些公共服务设施进行科学配置。如在每个社区内,配置相应的集贸市场、汽车停放点、垃圾中转站、垃圾堆放点、果皮箱等公共设施,既方便群众生活,又减少管理工作的难度,让城市建设和城市管理达到和谐、统一,形成良好的环境效益,社会效益,推动城市经济的增长;另一方面城管执法人员要本着对群众高度负责的态度,实施人性化的管理,如主动协调相关部门,对占路经营的游商浮贩进行合理疏导,达到“让路进室”的效果等。

  (五)是加大宣传,积极营造良好的执法环境。为提高城管执法工作的社会认知度,建议相关部门应通过各种形式、各种渠道宣传城市管理的有关法律、法规和执法工作情况。动员群众积极参与城市管理,像创建文明城市那样,努力营造“人民城市人民管、管好城市为人民”的良好氛围。一是宣传城管执法工作的职责和城市管理有关法律、法规;二是及时披露城管执法重大案件的处理过程,披露对阻挠执法、暴力抗法分子的处理结果等;三是要特别加大城管执法力度的宣传,使广大群众了解城管、理解城管、支持城管,提高对城管工作重要性的认识,增强城管参与意识和文明守法意识,不断优化城管执法环境。

  总之,随着各级政府经营城市的理念不断加强,城市化进程的加快,以及人民群众生活水平的提高,对城管执法提出了更新、更高的要求。只有顺应时代潮流,进一步解放思想、开拓创新、深化体制改革,才能消除城管执法中一些不和谐的音符,才能真正构建起适应现代化城市发展需要的“大城管”格局。