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浅谈行政强制法的施行对城管执法的影响及对策

2017-11-06

  行政强制经过12年的立法之路,于2011年6月30日通过,并于2012年1月1日起实施。可以说《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)的实施,是行政机关进行行政管理,作出行政行为的重要法律保障。同样,对城管执法也将具有重大影响,下面,我结合城管执法实际,谈点个人看法。

  一、行政强制的含义及内容

  《行政强制法》是一部规范行政强制的设定和实施,保护公民、法人和其他组织的合法权益,促进和监督行政机关依法履行职责的法律。这部法律对行政强制的种类、设定,行政强制措施的实施程序,行政机关强制执行及申请人民法院强制执行的一般程序进行了明确规定,另外,还特别界定了查封、扣押,冻结,金钱给付义务的执行及代履行的程序。

  行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。包括限制公民人身自由,查封场所、设施或者财物,扣押财物,冻结存款、汇款等行政强制措施。行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。包括加处罚款或者滞纳金,划拨存款、汇款,拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物,排除妨碍、恢复原状,代履行等行政强制执行方式。

  二、行政强制法的实施对城管执法的影响

  马克思主义哲学讲任何事物都是一分为二的,都具有两面性。换句话说,任何事物都有好的一面,也有不好的一面。同样,《行政强制法》作为一个新事物,也不可避免的会有两面性,对城管执法将会有正负面的影响。

  (一)正面影响

  一是从法律上对城管在行政处罚过程中实施行政强制予以明确。《行政强制法》第十七条第二款规定“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”,第七十条“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内,以自己的名义实施行政强制,适用本法有关行政机关的规定”,可见,对城管执法部门在行政处罚过程中实施行政强制予以明确,从法律上对城管执法过程中实施行政强制给予保障。

  二是对实施行政强制进行规范,有利于保护当事人的合法权益。一是《行政强制法》对行政强制措施和执行的含义、种类、设定及程序都予以明确。城管执法部门进行行政强制时,应严格按照法律的规定进行,真正做到有法可依、有法必依、执法必严,如此,从程序上保证了实施强制的公正。二是《行政强制法》规定了不少人性化的执法措施。例如,行政强制措施不得“委托”,行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行,禁止采取报复性行政执法措施,加处罚款或者滞纳金的数额有限制。有利于减少执法引起的社会矛盾,提高政府的公信力,保护当事人的合法权益不被侵害。

  (二)负面影响

  一是降低城管执法的效率。举个查处违法建筑的例子,按照我市部门职责分工,城管执法部门负责对违法建筑进行查处并可依法强制拆除。行政强制法实施前,城管执法部门查处需要强制拆除的违法建筑,先是给违法当事人下达处罚决定书,若当事人在限期内不自行拆除的,在下达强制拆除决定书后,城管执法部门便可予以强制拆除。而《行政强制法》中的第三十五、三十六、三十七条明确规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务,当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩,经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”《行政强制法》实施后,强制拆除违法建筑又多了催告、公告、当事人进行复议、起诉、上诉等程序,粗略计算了一下,若当事人穷尽其所有的救济手段,大约又长了10个多月,那么,城管执法部门要强拆一个违法建筑恐怕得一年甚至更长,如此下去,我想很难再搞诸如集中清违月、违法建筑半年或者一年专项整治之类的行动,违法建筑的整治也不可能立竿见影。同样,强制拆除广告设施,也需要很长时间。

  二是有些法规、规章与《行政强制法》相冲突,执法时不能采用。例如,2011年7月1日刚刚修改施行的《青岛市城乡规划条例》第七十六条第(六)项规定“违反本条例第四十五条第一款规定,擅自改变建筑物使用性质的,责令限期改正,按建筑面积处每平方米一百元以上五百元以下罚款;逾期不改正的,每逾期一日,按罚款额的百分之三加处罚款;”,很显然,“逾期不改正的,每逾期一日,按罚款额的百分之三加处罚款;”属行政强制执行方式中的加处罚款,而《行政强制法》又明文规定“行政强制执行由法律设定。法律没有明文规定行政强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”可见,《青岛市城乡规划条例》这一条款与《行政强制法》相冲突。《青岛市城乡规划条例》是地方性法规,《行政强制法》是法律,根据上位法优于下位法的原则,在依据《青岛市城乡规划条例》作出行政处罚时,不应采用逾期不改正之后的内容,否则,就会引起错案。同样,《青岛市城乡规划条例》中第七十八条关于代履行的条款也不能使用。又如,《行政强制法》中规定“排除妨碍、恢复原状”是行政强制执行方式,只能由法律设定。而我们城管执法时依据的一些行政法规、地方性法规、规章等设定了恢复原状,诸如《物业管理条例》、《青岛市城市市容和环境卫生管理办法》、《青岛市城乡规划条例》、《青岛市燃气管理条例》、《青岛市市政工程设施管理办法》、《山东省燃气管理条例》、《山东省城市建设管理条例》等均有恢复原状的表述,这与行政强制法相冲突,执法人员据此对当事人实施行政处罚时,在文书里不能有“恢复原状”这样的表述。

  三、行政强制法框架下城管执法应采取的对策

  《行政强制法》即将实施,作为城管执法部门的工作人员,需要认真学习、理解并运用好这一法律武器。个人认为,应注意以下几个方面:

  (一)学习、领会好《行政强制法》,并且学以致用。我们要从思想上予以重视,认真学习这部法律,真正的掌握它的含义、种类、实施的程序,领会立法的目的、意义。我们城管队员进行执法时,注意对照行政强制法的规定,分清所依据的法律、法规中哪些行政强制措施和行政强制执行方式是可以用的、哪些是不能用的,熟练运用可用的行政强制措施和行政强制执行方式,并严格按照法定程序实施,从而使《行政强制法》真正成为执法的保障。

  (二)实施行政强制时,把握好一定的原则。一是合法原则,即行政强制的设定和实施,适用《行政强制法》,并应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。二是适当原则,即行政强制的设定和实施应当适当,采用非强制手段可以达到目的的,不得设定和实施行政强制。三是坚持教育与强制相结合原则。实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合,行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段,不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为、履行法定义务的,就不应再采取行政强制。四是不得谋利原则。即不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。作为城管执法人员,我们应严格按照上述原则实施行政强制,确保合法、适当。

  (三)从立法上予以保障。随着《行政强制法》的出台和实施,地方性法规、规章与《行政强制法》冲突的地方显现出来,同时,也发现城管执法时能用的行政强制手段非常有限。因此,应加大立法进度,从而为城管执法时实施行政强制提供强有力的保障。一方面,积极地对照《行政强制法》,查找与其相冲突的地方性法规、规章,按计划提请人大、法制办进行修订。另一方面,合理利用《行政强制法》赋予地方性法规的权限,如可设定查封场所、设施或者财物、扣押财物的行政强制措施,建议人大立法时,增加相应的行政强制措施,以保障执法的顺利进行。

  (四)加强部门联动,提高工作效率。既然《行政强制法》明确规定实施行政强制的程序,作为执法部门、复议机关及法院也必须严格按照法律规定程序进行,但如果每个部门都用尽办案期限,必然会导致效率低下。因此,应加强城管执法部门与复议机关、人民法院的联动,都尽力依法缩短办案期限,提高办案效率,从整体上缩短限期,进而降低《行政强制法》实施后对执法效率的影响,更好地保护公民的合法权益,维护好公共利益和社会秩序。